ANNEXE A
DEVELOPPEMENTS CORRESPONDANT AUX MATIERES EVOQUEES DANS LE RAPPORT DE SYNTHESE
SECTION I. - LES ACTIONS DU MEDIATEUR
A. LE REDRESSEMENT DE SITUATIONS INDIVIDUELLES
1. L'action quotidienne du Médiateur.
Les actions groupées sous cette rubrique constituent le principal - du moins en volume - de l'activité du Médiateur.
Suivant leur résultat, on les répartira en trois catégories. Elles peuvent avoir abouti :
a) au déblocage d'un dossier en souffrance
b) au redressement d'une erreur de l'Administration
c) à l'assouplissement de son attitude.
a) LE DEBLOCAGE DE DOSSIERS EN SOUFFRANCE
1. Dans une première éventualité, les intéressés ont demandé l'ouverture ou la reconnaissance d'un droit, mais ne parviennent pas à obtenir satisfaction. Ici, les réclamations concernent essentiellement le secteur social, et en particulier, l'octroi d'une pension de vieillesse ou les bases de sa liquidation.
On citera d'abord le cas extrême, et pourtant assez fréquent, où le plaignant affirme avoir déposé une demande et n'avoir obtenu aucune réponse. Après enquête auprès de la Caisse, il apparaît qu'aucune trace du dossier n'a pu être retrouvée et le plaignant est invité à renouveler sa demande. Y a-t-il erreur ou mauvaise foi du réclamant ? Négligence de la Caisse ? L'instruction ne peut guère permettre de répondre à cette question ; mais il est à noter que dans de nombreux cas, l'intéressé obtient finalement satisfaction.
Plus ordinairement entrent en jeu des difficultés et des lenteurs qui résultent, souvent, de la complexité des dossiers à instruire. Ainsi, lorsque l'intéressé a occupé plusieurs emplois, les recherches concernent des périodes anciennes, et sont donc longues et difficiles. Lorsque l'assuré a cotisé auprès de régimes différents ou lorsqu'il a travaillé à l'étranger (n° II-223), les difficultés s'accroissent encore. Le problème n'est d'ailleurs pas nouveau et a été exposé dans les précédents Rapports.
Dans ce domaine, l'action du Médiateur produit un double effet, à l'égard des Caisses et à l'égard des intéressés eux-mêmes :
- En ce qui concerne les Caisses, elle permet tout d'abord de remédier, si nécessaire, au manque de diligence de ces organismes et de hâter la liquidation de la pension.
Dans certains cas dignes d'intérêt, et lorsque les difficultés ne peuvent être résolues rapidement, le Médiateur obtient une liquidation provisoire de la pension (Cf. infra, Annexe B, n° I-1436), palliant ainsi des lenteurs inévitables. Il est certain qu'une " préliquidation " systématique des dossiers - procédure déjà mentionnée au Rapport de 1974 permettrait d'apporter une solution satisfaisante au problème ainsi posé.
- Aux assurés, le Médiateur est en mesure d'expliquer le processus complexe et souvent ignoré du traitement du dossier, et d'exposer que les lenteurs ne sont pas toujours dues à la négligence des services concernés. Il est à signaler à ce sujet que certains réclamants ralentissent eux-mêmes le processus en ne répondant pas, ou en le faisant tardivement ou de façon incomplète, aux demandes de renseignements des Caisses.
2. Dans un tout autre domaine, un second type de blocage a été souvent constaté : il arrive fréquemment que des administrés se plaignent des délais mis par une collectivité publique pour faire effectuer des travaux dont l'inexécution comporte pour eux des conséquences dommageables. L'Administration ne conteste pas son obligation, mais les choses traînent en longueur ; le réclamant a d'ailleurs parfois attendu deux ans, trois ans ou plus, avant de saisir le Médiateur. Or il est apparu que l'intervention de ce dernier permettait en général une exécution rapide (en quelques mois, dans certains cas) des travaux en cause.
Les mêmes remarques s'imposent lorsqu'il s'agit pour l'Administration de régler une indemnité destinée à compenser un préjudice, quelle qu'en soit l'origine (remembrement, expropriation, travaux d'équipements publics, etc...). Lorsque l'Administration a négligé pendant cinq ans - comme il est arrivé au Médiateur de le constater - de régler sa dette, on passe du simple manque d'empressement à l'obstruction caractérisée (Cf. infra, Annexe B, n° II-1267).
Il est apparu que les ministères concernés auxquels le Médiateur avait rapporté de tels cas, sont parfaitement conscients de la nécessité de réformer ces abus.
3. Il faut signaler enfin que l'intervention du Médiateur permet souvent d'accélérer la réponse des services administratifs aux lettres de tous types reçues des administrés : demandes de renseignements, demandes destinées à se faire reconnaître un droit, réclamations ou recours gracieux formés par les intéressés. Après instruction, il est apparu que dans de nombreux cas, les demandes adressées à l'Administration étaient fondées et auraient pu être plus rapidement satisfaites. La lenteur déjà relevée (cf. Rapport de 1973 ; Rapport de 1974) de nos services publics demeure donc, malheureusement, un défaut bien vivant.
Il en est de même pour la réponse aux recours gracieux. Ceci est surtout vrai en matière fiscale : lorsque le contribuable demande l'étalement de ses dettes ou la remise des pénalités, une prompte réponse de l'Administration lui est évidemment nécessaire pour organiser son budget (Par exemple : n° II-1050 (non-réponse à un recours gracieux en matière fiscale) ; n° II-729 (deux années nécessaires au secrétariat d'Etat aux Anciens Combattants et Victimes de Guerre pour rejeter un recours gracieux...).
Enfin, en ce qui concerne la reconnaissance d'un droit, la non-réponse de l'Administration équivaut certes, passés certains délais, à un rejet implicite, et peut donc faire l'objet d'un recours devant les tribunaux administratifs. Mais ne serait-il pas plus simple d'informer nettement et rapidement les intéressés de la solution applicable a leur cas, ce qui permettait d'éviter des situations ambiguës qui mettent des années à se dénouer ?
Le Médiateur est forcé de constater qu'un nombre relativement élevé de dossiers traînent dans les services administratifs et qu'il lui suffit d'une simple demande de renseignements auprès de l'Administration pour que l'affaire ou le litige se règle. Il est regrettable que tant de dossiers qui ne posent aucun problème juridique ou technique particulier viennent alourdir les rôles de l'institution.
On rappellera enfin que le Médiateur n'est pas tenu, comme le juge, de se limiter de manière stricte à la demande expressément formulée par le réclamant. Aussi est-il arrivé dans plusieurs cas que l'intéressé obtienne finalement plus, ou autre chose, que ce qu'il avait d'abord demandé (Cf. infra, Annexe B, n° I-905).
b) LE REDRESSEMENT DES ERREURS DE L'ADMINISTRATION
Il est admissible que l'Administration se trompe. Il l'est moins que les administrés aient, dans certains cas, tant de peine à lui faire reconnaître son erreur. Les difficultés sont alors de deux sortes :
Ou bien l'Administration a été avertie de l'erreur mais les services n'ont pas tenu compte de la réclamation : par manque d'initiative, il n'est venu à l'esprit d'aucun fonctionnaire que le litige, pour être résolu, pouvait nécessiter un nouvel examen des éléments du dossier. La machine administrative, une fois mise en route, ne veut plus s'arrêter et on aboutit à des situations aberrantes : comme celle de ce P.D.G. qui avait régulièrement démissionné en 1962, et dont le successeur avait été régulièrement inscrit au registre du commerce, et qui s'est vu poursuivre dix ans après par une U.R.S.S.A.F. pour non-paiement des cotisations dues par la société pour l'année 1963. Il faut préciser que les poursuites ont été jusqu'à la saisie de ses meubles personnels (n° II-360).
Dans d'autres cas, on s'aperçoit que l'erreur a bien été constatée et enregistrée, mais n'a pas été " répercutée " au niveau d'un autre service, également concerné. C'est le cas, en particulier, en matière fiscale, où les services de l'assiette sont nettement séparés des services du Trésor, si bien qu'une réclamation régulièrement adressée à l'inspecteur des Impôts peut très bien ne pas être transmise aux services du recouvrement. On touche évidemment ici à un problème d'organisation défectueuse des services (Cf. infra, Annexe B, n° II-661).
Dépassant la recherche et la rectification de l'erreur de fait, le Médiateur peut également être amené - comme le juge, mais sans évidemment disposer des mêmes moyens - à contrôler la régularité de certains actes de l'Administration ; à déceler et faire rectifier l'erreur de droit - pouvant aller jusqu'à l'application d'une doctrine erronée - commise par un service ; à intervenir pour que soit fixée l'interprétation d'un texte, ou résolue la contradiction constatée dans l'interprétation d'une réglementation ou d'une jurisprudence.
En agissant ainsi, le Médiateur " dit le droit" : il sort donc quelque peu du cadre de sa mission ordinaire, mais sans franchir les limites de compétence que la loi, dans sa lettre, lui a assignées.
Il a été fait mention, ci-dessus, des erreurs de l'Administration que l'action du Médiateur permettait de déceler : il s'agissait alors plutôt d'erreurs matérielles.
Mais il peut arriver qu'un service public fonctionne mal parce qu'il fonde ses décisions sur une réglementation ou sur une jurisprudence mal comprises ou sur une doctrine erronée (Ex. : les affaires n° II-986 : erreur sur la réglementation à appliquer n° I-1505 : application d'une doctrine erronée).
Les trois cas se sont présentés au Médiateur. De ces trois situations, la troisième - application d'une doctrine erronée - est probablement la plus difficile à cerner, et à faire admettre et rectifier.
Outre cette nécessité de déceler les erreurs de droit qui ont pu être commises par l'Administration lors de l'examen d'une affaire, il est indispensable, parfois, d'interpréter une réglementation peu claire en elle-même. Le rôle du Médiateur sera alors d'amener l'autorité compétente à prendre un texte susceptible d'éclairer la ou les dispositions obscures. Ainsi par exemple, le Médiateur a-t-il demandé au Ministre de l'Equipement des précisions sur l'interprétation à donner de la loi n° 74-1117 du 27 décembre 1974 concernant l'élaboration des Plans d'occupation des sols et le problème du " gel " des terrains (Cf. infra).
C) L'ASSOUPLISSEMENT DE L'ATTITUDE DE L'ADMINISTRATION
On peut à cet égard établir une gradation dans l'attitude de l'Administration et, par conséquent, dans le mode d'intervention du Médiateur.
- Dans certains cas, la position de l'Administration se révèle, à l'étude des dossiers, beaucoup trop rigide, et, de ce fait, génératrice de conséquences injustes. Cette rigidité peut se manifester soit par une interprétation exagérément restrictive des textes législatifs ou réglementaires en vigueur, soit par une appréciation rigoureuse à l'excès des circonstances elles-mêmes de l'affaire.
Dans de telles hypothèses, le Médiateur devant le refus sans appel de l'Administration, peut toujours recourir à la recommandation, et c'est par ce moyen, comme on l'a vu, qu'un certain nombre d'affaires ont pu se régler dans le sens souhaité par lui (cf. infra). Mais la recommandation doit rester une arme exceptionnelle, et bien souvent le Médiateur n'a pas eu besoin d'y recourir, l'Administration ayant rectifié sa position après un second, parfois un troisième examen des éléments du dossier (Cf. infra, Annexe B, n°II-61).
- Pour une seconde catégorie d'affaires, aucun reproche ne pouvait être fait à l'Administration, et la solution appliquée dans l'espèce était correcte. Cependant, eu égard aux circonstances particulières de chaque affaire, il apparaissait, après un nouvel examen du dossier, qu'une certaine souplesse serait plus équitable et tout simplement plus humaine : de nombreuses affaires ont pu être réglées dans ce sens (Cf. infra, Annexe B, nos 967 ; I-618 ; I-546 ; I-1539).
L'insuffisance parfois constatée dans la cohérence interne de tous les textes concernant un même sujet (Cf. infra) résulte de la complexité des problèmes posés et des nombreuses ramifications qu'implique un traitement complet de ces problèmes. Des contradictions sont, en pratique, inévitables.
Dans la mesure où, fréquemment, plusieurs services peuvent être compétents pour étudier un même sujet, pareille observation vaut en ce qui concerne la coordination dans l'action menée par les différents services publics compétents pour un même problème. Cette coordination devrait normalement se faire au niveau ministériel, mais il peut arriver qu'elle soit défaillante : l'interprétation contradictoire d'un texte ou d'une jurisprudence par deux services chargés d'étudier une même question (Il s'agit de l'affaire n° I-149, qui a donné lieu, de la part du Médiateur, à une proposition étudiée infra) en constitue une illustration.
Il est évident - mais il est primordial de le souligner - que l'efficacité de l'action du Médiateur, dans bien des cas, dépend de la collaboration que les ministères acceptent d'instituer dans leurs relations avec lui (Cf. infra, Annexe B, n° I-535 ; I-1492 ; I- 677).
Il convient d'ajouter, en ce qui concerne le secteur fiscal, quelques remarques. De nombreux réclamants mettent en cause le Ministère de l'Economie et des Finances, lui reprochant de les avoir imposés sur des bases fausses, et se plaignent du manque de garanties que leur laisserait le système actuel de contrôle. Mais il faut reconnaître que l'expérience (lu Médiateur en ce domaine ne laisse pas l'impression que ces reproches et ces plaintes soient absolument fondées. Par exemple, en cas de taxation d'office, l'imposition ainsi déterminée n'est pas en principe soumise à l'avis de la commission départementale ; dans plusieurs affaires cependant, les services fiscaux ont accepté de soumettre cette taxation à l'avis de cette commission et de s'y conformer (Cf. infra, Annexe B, n° I-826).
De même, lorsqu'il s'avère qu'une imposition est fondée, l'Administration n'a pas la possibilité de la réviser ou d'en faire remise sauf à des conditions précises). Mais le Médiateur, dans cette hypothèse, a constaté que l'Administration se montrait plutôt libérale pour admettre l'étalement des dettes dont les réclamants sont redevables ; ou pour accepter la remise des pénalités encourues. Dans certains cas, on peut même parler de bienveillance à l'égard des contribuables (Cf. infra, Annexe B, n° I-511 ; I-1111).
2. L'adoption des recommandations du Médiateur.
L'année 1975 a connu une plus grande utilisation par le Médiateur du pouvoir qui lui est conféré par l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973 de " recommander " aux Administrations le redressement de situations individuelles lorsque le droit ou l'équité paraissent l'exiger.
Comme les années précédentes, le Médiateur n'a pas eu recours à la procédure de publication, sous la forme d'un rapport spécial, prévue au deuxième alinéa de l'article 9 : l'accord des Administrations concernées a toujours été obtenu par la voie amiable.
Parmi les dix-huit recommandations formulées en 1975 par le Médiateur, certaines ont d'ores et déjà reçu satisfaction. D'autres, plus récentes, n'ont pas encore reçu de réponse ou font l'objet de divergences avec les départements ministériels concernés. Dans un cas, enfin, le Médiateur s'est rangé aux arguments avancés par l'Administration pour repousser la recommandation.
a) RECOMMANDATIONS SUIVIES D'EFFET
N° 810 : Recommandation tendant à faire obtenir au profit des ex-receveurs des P.T.T. et des personnels de recette d'Algérie, le paiement des remises sur placement de bons du Trésor auxquels ils estimaient avoir droit au titre d'opérations effectuées en 1961 et 1962 (adressée au Ministre de l'Economie et des Finances le 3 décembre 1974).
L'Administration craignait en répondant favorablement à l'intéressé de déclencher une avalanche de demandes. Il n'en reste pas moins que sur décision ministérielle, une imputation au compte spécial restait possible. C'est la solution que le Médiateur a recommandée pour tous les comptables en cause.
Le Ministère a fait droit à la recommandation en ce qui concernait le réclamant, mais n'a pas accepté d'étendre cette solution à tous les comptables intéressés dont certains ne l'étaient que pour des sommes minimes.
Tout en se félicitant de la solution intervenue, le Médiateur considère cette restriction comme regrettable.
N° 1608 : Recommandation tendant à la réparation des dommages mobiliers et immobiliers imputables à des déflagrations supersoniques (adressée au Ministre de la Défense le 20 janvier 1975).
Une heure après une déflagration supersonique la maison du plaignant s'était effondrée. Ce dernier avait vu sa demande d'indemnité rejetée par le ministère de la Défense. En effet, la charge de la preuve est, dans ces affaires, répartie entre la victime et l'autorité militaire. La victime doit prouver l'existence d'un lien de cause à effet entre la déflagration et le dommage ; cette condition est nécessaire et suffisante puisque la loi a créé en la matière un système de responsabilité pour risque. C'est à l'autorité militaire, en revanche, qu'il appartient éventuellement de prouver que la victime a commis une faute susceptible d'atténuer ou même de supprimer sa responsabilité.
C'est ce qu'avait tenté de faire le ministère de la Défense en soutenant que les dégâts causés à la maison de l'intéressé étaient consécutifs à l'affaissement d'une maison voisine elle-même " de construction archaïque et laissée sans le moindre entretien depuis de longues années ".
Il faut souligner ici que l'Administration ne peut se retrancher derrière la faute d'un tiers pour s'exonérer de sa responsabilité qui est, comme on l'a vu, fondée sur le risque. Cet argument est donc apparu sans valeur en droit.
L'Administration faisait par ailleurs valoir que l'effondrement ne s'était produit qu'une heure après la déflagration mais il était très possible que le " bang " ait produit des fissures n'ayant pas entraîné un effondrement immédiat.
Le Médiateur a donc recommandé à l'Administration de faire droit à la réclamation de l'intéressé. Le Ministre de la Défense s'est rangé à ses arguments.
N° 1372 : Recommandation tendant à obtenir de l'Etat français qu'il prenne en charge le remboursement des frais de mission exposés par un coopérant servant en Algérie, ce pays n'ayant pas rempli ses obligations (adressée au Ministre des Affaires étrangères le 3 février 1976 et au Ministre de l'Economie et des Finances le 12 juin 1975).
Les départements concernés ont fait savoir au Médiateur que les frais concernant tous les coopérants en cause (266 dossiers) seraient pris en charge sous certaines conditions.
N° I-469 : Recommandation tendant à obtenir, pour le réclamant, la réparation du préjudice subi par lui du fait de la délivrance, par l'Administration, d'un permis de construire irrégulier (adressée au Ministre de l'Equipement le 3 avril 1975).
Le réclamant, qui avait été autorisé à construire un immeuble à usage mixte (habitation et commerce de boulangerie), avait dû, à la suite d'une décision de justice, cesser l'exploitation de son fonds de commerce et payer une indemnité au propriétaire d'un autre commerce de boulangerie situé dans le même centre commercial. Les tribunaux compétents avaient en effet jugé que la construction litigieuse aurait dû, conformément au règlement du lotissement sur laquelle elle se trouvait, être réservée à l'habitation.
L'intéressé avait alors estimé que, en lui délivrant un permis de construire qui aurait dû normalement lui être refusé, l'Administration avait commis une faute dont il demandait réparation. Mais il ne lui était plus possible de demander d'indemnité à l'Etat par la voie contentieuse, les délais de recours étant expirés.
Se plaçant sur le terrain de l'équité, le Médiateur a examiné, avec le concours du Conseil d'Etat si, en vertu des principes généraux et de la jurisprudence applicable au cas d'espèce, le réclamant pouvait prétendre à une indemnité.
L'illégalité du permis et la faute de l'Etat étaient établis de façon indiscutable. Or, le Conseil d'Etat a posé le principe que la délivrance d'un permis de construire irrégulier constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat envers le bénéficiaire de ce permis (arrêt du Conseil d'Etat Dame Maury du 3 novembre 1972).
Il a, dès lors, paru équitable au Médiateur de recommander au Ministre compétent de réexaminer le dossier du réclamant, pour que soit indemnisé le préjudice subi, à condition qu'il soit direct, actuel et certain et qu'il justifie des éléments précis du dommage dont il demandait réparation.
Le Ministre de l'Equipement a décidé de donner une suite favorable à la demande du Médiateur et a invité l'intéressé à fournir tous les documents utiles permettant la vérification tant de l'origine que du montant des sommes réclamées.
N° 1325 : Recommandation relative au problème de la portée juridique du certificat d'attribution de l'indemnité viagère de départ (adressée au Ministre de l'Agriculture le 12 juin 1975).
Les intéressés, sur les conseils de l'Association départementale pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles avaient présenté une demande d'attribution de l'indemnité viagère de départ qui, leur avait-on affirmé, leur serait accordée au taux le plus élevé, soit 3.000 F par an chacun.
C'est d'ailleurs à ce taux que leur indemnité a été liquidée, dans un premier temps, par décision du Préfet.
Par la suite l'Association départementale pour l'aménagement des structures agricoles ayant réexaminé les textes d'un oeil différent a estimé que les intéressés ne pouvaient pas prétendre à l'attribution de l'I.V.D. au taux de restructuration (3.000 F). Une nouvelle décision a donc ramené de 3.000 F à 1.500 F les droits de chacun des intéressés.
La question se posait de savoir quelle était la portée juridique exacte du certificat préfectoral d'attribution de l'I.V.D. S'agissait-il d'une décision attributive et donc créatrice de droits ? Dans ce cas, la première décision du Préfet aurait dû s'appliquer puisqu'elle n'avait pas été retirée dans le délai du recours contentieux. S'agissait-il, au contraire, d'une décision simplement recognitive de droits : dans ce cas, le Préfet n'aurait pas outrepassé ses pouvoirs en rectifiant, hors délai contentieux, une première décision irrégulière.
C'est cette seconde position qui était défendue par le Ministre de l'Agriculture qui s'appuyait sur les textes qui prévoient que le certificat prévu par le décret du 17 novembre 1969 se borne à constater que le demandeur satisfait à toutes les conditions générales et particulières et donc a droit au bénéfice de l'I.V.D. Le certificat n'a d'autre finalité que celle d'un titre de paiement.
Le Médiateur, en revanche, reprenant les conclusions de l'étude effectuée par le Conseil d'Etat et s'appuyant sur les textes, la jurisprudence et les formulaires actuellement utilisés pour notifier l'attribution de l'I.V.D. (Monsieur... a droit au bénéfice de l'indemnité...) considérait que le certificat est une décision attributive et donc créatrice de droits. Il a donc recommandé au Ministre de l'Agriculture de reprendre l'examen de l'affaire en cause.
Ce dernier a fait savoir au Médiateur qu'il reconnaissait le bien-fondé de la position expliquée ci-dessus et qu'il faisait parvenir aux Préfets une circulaire rappelant la nature juridique du certificat d'attribution de l'I.V.D. (décision créatrice de droits).
N° I-464 : Recommandation concernant l'imputabilité au service d'une affection ayant entraîné une invalidité à 100 % (adressée le 24 juillet 1975 au Ministre de l'Economie et des Finances).
Le réclamant avait contracté au Mali une encéphalite virale alors qu'il était en poste au titre de la coopération technique.
Après avoir bénéficié d'un congé de maladie et avoir repris son travail en France, l'intéressé avait vu les séquelles de sa maladie réapparaître entraînant une asthénie générale. Il bénéficia alors d'un congé de maladie avec plein traitement pendant cinq ans, le comité médical départemental ayant estimé que la maladie était imputable au service.
Au terme de cette période de cinq ans, le comité médical décida que le plaignant était définitivement inapte à exercer ses fonctions, que l'invalidité ne pouvait être évaluée à moins de 100 % et que le bénéfice de l'aide d'une tierce personne devait lui être accordé. Le comité ne se prononça pas sur l'imputabilité au service.
Consultée sur ce point, la Commission centrale de réforme du ministère de l'Agriculture affirma alors que les infirmités dont souffrait le plaignant n'étaient pas imputables au service : l'intéressé fut donc invité à faire valoir ses droits à pension au titre d'une invalidité non imputable au service.
A la suite de l'étude menée avec le concours du Conseil d'Etat, il est apparu que la Commission centrale de réforme n'était pas compétente pour examiner l'imputabilité au service de l'invalidité du plaignant et que par ailleurs la procédure suivie par cette Commission avait été irrégulière.
Le Ministère de l'Agriculture se montrait disposé à faire réunir le comité médical départemental pour statuer définitivement sur ladite imputabilité. Le Ministère de l'Economie et des Finances également concerné avait émis en revanche d'expresses réserves sur la proposition de révision de pension de l'intéressé, faisant notamment valoir le caractère définitif de la décision de radiation des cadres.
Il est cependant apparu au Médiateur que la situation du plaignant était susceptible de modification tant en droit qu'en équité :
il a en conséquence recommandé au Ministre des Finances :
- de retirer les arrêtés de radiation des cadres et de concession de pension ;
- de faire réexaminer le cas de l'intéressé par la Commission départementale de réforme ;
- de prendre de nouveaux arrêtés, de portée rétroactive tenant compte de l'appréciation médicale portée par la Commission de réforme.
Le Ministre de l'Economie et des Finances a accepté de faire droit à cette recommandation.
b) RECOMMANDATIONS EN COURS D'ETUDE
N° I-1137 : Recommandation suivie d'une proposition de réforme relative à la péréquation des pensions des attachés principaux de préfectures rayés des cadres avant le 1er octobre 1968 (adressées au Ministre de l'Economie et des Finances le 17 septembre 1975).
L'intéressée, attaché principal de préfecture a été admise à la retraite et sa pension liquidée sur la base d'un traitement de l'indice 725.
Postérieurement à la radiation des cadres de la réclamante, le décret du 4 mars 1970 a effectué une réforme statutaire du corps des chefs de division, attachés principaux et attachés de préfecture. Cette réforme supprime la classe exceptionnelle du grade d'attaché et améliore sensiblement la fin de carrière de ces fonctionnaires. Les anciens attachés de classe exceptionnelle ont été reclassés au quatrième échelon du grade d'attaché de première classe avec le bénéfice de l'indice 765.
A la suite de l'instruction menée par le Médiateur avec le concours du Conseil d'Etat, il est apparu que l'échelonnement indiciaire des attachés principaux n'étant pas modifié, certains d'entre eux se trouvaient placés dans une situation plus défavorable que s'ils n'avaient pas été promus au grade supérieur.
L'article 2 du même décret les autorisait à renoncer à leur promotion, pour être reclassés en qualité d'attachés de première classe, cinquième échelon. Pour les retraités, l'article 11 du décret du 11 avril 1974 ouvre la même possibilité.
Dans l'état actuel de la réglementation, l'intéressée ne pouvait obtenir satisfaction quant à la revalorisation de sa pension de retraite qu'en acceptant les propositions du Ministre de l'Intérieur, c'est-à-dire en renonçant à son grade, ce qu'elle refusait de faire pour des raisons matérielles et morales.
Sa réclamation était cependant fondée ; l'article 2 du décret du 6 mars 1970 et l'article 11 du décret du 11 avril 1974 sont en effet illégaux. Lorsque ces deux textes ont été présentés par le Gouvernement à la section des finances du Conseil d'Etat, celle-ci en avait fait la remarque, et avait disjoint les deux articles en question.
Dès lors que les articles L. 15 et L. 16 posent le principe de l'application aux retraités des réformes indiciaires et statutaires, et que l'article L. 20 prévoit qu'"en aucun cas, la pension allouée au titre de la durée des services ne peut être inférieure à celle qu'aurait obtenue le titulaire s'il n'avait pas été promu à un emploi ou grade supérieur ", les retraités placés dans la situation de la réclamante paraissent bien avoir droit au bénéfice de l'indice 765 : il y avait donc lieu de donner satisfaction à l'intéressée.
Il est apparu au Médiateur que la solution de son cas particulier devrait au surplus s'accompagner du remplacement de l'article 11 du décret du 11 avril 1974 par de nouvelles dispositions relatives aux retraités rayés des cadres avant le 1er octobre 1968. Ces dispositions devraient intervenir sous la forme d'un décret d'assimilation établi en application de l'article L. 16 du Code des pensions : les attachés principaux issus d'une promotion au choix parmi les attachés de classe exceptionnelle, et reclassés au quatrième échelon de leur nouveau grade ou à un échelon inférieur, retraités avant le 1er octobre 1968, devraient être assimilés aux attachés de première classe, cinquième échelon. Il ne saurait être question d'imposer à ces retraités de renoncer au bénéfice de leur promotion.
Le Médiateur a émis une recommandation suivie d'une proposition de réforme en ce sens. Des divergences subsistent à ce sujet entre le Médiateur et le ministère concerné.
N° II-866 : Un cas analogue a fait également l'objet d'une recommandation dans le même sens le 12 novembre 1975.
N° II-1171 : Recommandation relative à l'attribution d'une pension de réversion à la veuve d'un ouvrier de la S.N.C.F. (adressée au Secrétaire d'Etat aux Transports le 25 septembre 1975).
L'intéressée, veuve d'un ouvrier de la S.N.C.F. s'était vu refuser le bénéfice d'une pension de réversion pour elle et ses cinq enfants au motif que son mari, au moment de son décès, ne totalisait pas quinze ans de services, mais quatorze ans, onze mois et vingt-sept jours selon le décompte effectué par la Direction du personnel.
Ce calcul, cependant, ne tenait pas compte de la totalité des services militaires effectués par cet ouvrier qui avait devancé l'appel et avait été maintenu sous les drapeaux en raison des événements d'Algérie.
Si l'on ajoutait la totalité des services militaires réellement effectués et les années de services à la S.N.C.F. l'intéressé comptait plus de quinze années de services et sa veuve aurait dû pouvoir bénéficier d'une pension de réversion.
Or, le règlement de la S.N.C.F. ne prévoit la prise en compte que des seuls services effectués par les appelés. Cette position est d'ailleurs contraire à celle adoptée par l'Administration militaire.
Sans méconnaître les efforts déployés par la S.N.C.F. pour la recherche d'une solution à cette situation difficile, le Médiateur a estimé nécessaire de recommander à l'Administration d'admettre l'intéressée au bénéfice d'une pension de réversion. L'affaire est à l'étude au secrétariat d'Etat aux Transports et à la S.N.C.F.
N° I-673 : Recommandation relative à la responsabilité de l'Administration dans les difficultés d'une entreprise créée en vue de la reconversion d'un complexe minier (adressée au Ministre de l'Industrie et de la Recherche le 3 octobre 1975).
Le réclamant, un industriel, avait créé une société dans le cadre de la reconversion d'un bassin minier. Il se plaignait du comportement des Charbonnages de France qui, au cours de la vie de cette société, en auraient entravé la bonne marche ; il mettait en cause également les conditions dans lesquelles celle-ci avait été liquidée, à la suite du refus de concordat qui lui avait été opposé par les pouvoirs publics. Il estimait anormal de voir mettre à sa charge personnelle une partie des dettes de la société en cause. Il demandait, en conséquence :
- la décharge des dettes susvisées ;
- l'apurement, par l'Administration, du solde du passif social de la société afin d'obtenir sa réhabilitation personnelle ;
- le versement d'une indemnité compensatrice en raison du préjudice moral et matériel subi.
L'examen du dossier a été mené avec le concours du Conseil d'Etat. Cette étude ayant conclu au bien-fondé d'une partie de la réclamation, le Médiateur a demandé au Ministre compétent de reprendre l'examen du dossier et d'étudier certaines mesures susceptibles d'apporter une réparation - au moins partielle - à l'intéressé : il a en particulier recommandé de garantir le règlement des dettes mises à la charge personnelle du réclamant et d'obtenir l'abandon définitif des droits du Trésor restés en suspens à l'égard de l'ancienne société. Il ne lui a pas, par contre, paru possible de soutenir la prétention du réclamant tendant à l'indemnisation du préjudice moral et matériel subi.
Cette recommandation a paru au Médiateur de nature à mettre un terme équitable à un litige ancien. Les Charbonnages de France procèdent actuellement à son étude.
N° 662 : Recommandation relative à la création d'une officine de pharmacie dans une Z.U.P. (adressée au Préfet de la région Nord Pas-de-Calais le 14 octobre 1975).
Les réclamants, pharmaciens, contestaient le permis de construire accordé à une concurrente en vue de créer une officine à 250 mètres de la leur.
Ce permis avait par la suite été annulé par le Tribunal administratif et la responsabilité de l'Administration, qui l'avait délivré en violation du cahier des charges de la zone à urbaniser en priorité (Z.U.P.), pouvait être engagée.
Le Médiateur a recommandé au Préfet d'intervenir auprès de la société départementale d'Equipement et du promoteur pour que, dès que possible, un autre local soit mis à la disposition de la pharmacienne dont le droit d'exploiter une pharmacie sur le territoire de la commune n'a jamais été contesté. Une solution est en cours d'élaboration.
N° 1614 : Recommandation concernant le rétablissement d'un réclamant d'origine italienne dans ses droits à toucher les majorations de sa rente servie par la Caisse des dépôts et consignations (adressée au Ministre de l'Economie et des Finances le 17 octobre 1975).
Le plaignant a bénéficié d'une rente " accident du travail " servie par la Caisse des dépôts et consignations jusqu'au 1er mars 1965. A cette date, il a été informé qu'il ne pourrait plus désormais jouir de cette rente, les dispositions de la loi du 26 décembre 1964 ne permettant plus de prendre en charge les majorations de rente des étrangers.
A l'étude, il est apparu que la solution retenue par la Caisse n'était pas conforme au droit. Lors d'une affaire similaire en effet, la Cour de Cassation avait estimé que le juge du fond devait surseoir à statuer jusqu'à la décision de la juridiction administrative sur la légalité du décret du 2 septembre 1965 limitant à certains étrangers le bénéfice des avantages institués par la loi du 26 décembre 1964.
Le Conseil d'Etat, saisi, a alors estimé que le décret incriminé tendait à fixer les conditions dans lesquelles certaines catégories d'étrangers sont admises au bénéfice de la loi indépendamment de toute convention internationale.
Il ne ressort en effet ni des termes, ni des travaux préparatoires de la loi du 26 décembre 1964, que le législateur ait entendu exclure du bénéfice de ces dispositions les étrangers qui sont en mesure de se prévaloir d'une convention internationale qui leur confère le même droit que les ressortissants français aux avantages sociaux prévus par la législation française.
L'Italie a ratifié la convention de Genève du 10 juin 1925 concernant l'égalité de traitement des travailleurs étrangers et nationaux en matière de réparation des accidents du travail. L'intéressé a donc droit aux avantages accordés par la loi du 26 décembre 1964, le décret sus-mentionné ne peut l'en priver.
C'est donc illégalement que les majorations de sa rente ont été suspendues.
Le Médiateur a recommandé au Ministre de l'Economie et des Finances de reprendre l'examen de ce dossier.
La situation du plaignant est actuellement étudiée par le ministère du Travail, le ministère de l'Economie et des Finances ayant déjà donné un avis favorable.
N° II-862 : Recommandation concernant la prise en compte dans le calcul de la retraite du réclamant de services effectués au titre des chantiers de Jeunesse (adressée au Ministre de l'Economie et des Finances le 27 octobre 1975).
Titulaire d'une pension militaire proportionnelle, le réclamant n'avait pu obtenir la prise en compte, pour sa retraite, des trois années de services effectuées en qualité de commissaire-assistant aux chantiers de Jeunesse. Le Ministre de la Défense reconnaît qu'il y a eu erreur dans la liquidation de la pension et que cette erreur était imputable à l'Administration. Mais s'agissant d'une erreur de droit, l'Administration refuse de procéder à une révision de la pension, car si l'intéressé a bien contesté la décision erronée dans les délais de recours contentieux, il ne s'est pas pourvu contre la décision du rejet qui, de ce fait, est devenue définitive.
Une stricte application du droit n'a donc pas permis au ministère de la Défense de donner satisfaction à l'intéressé.
Cependant, ce département avait soumis au ministère de l'Economie et des Finances un projet de révision de la pension du réclamant en vue d'y faire figurer les services que celui-ci avait accomplis dans les chantiers de Jeunesse, mais le projet n'a pas été retenu par le Service de contrôle de ce Ministère.
Le Médiateur a donc recommandé au Ministre de l'Economie et des Finances, avec qui subsistent encore des divergences, de réviser la pension du réclamant selon les modalités indiquées ci-dessus.
N° II-50 : Recommandation concernant l'attribution d'une allocation pour perte d'emploi (adressée au Secrétaire d'Etat auprès du Premier Ministre pour la Fonction Publique le 12 novembre 1975).
La réclamante, ex-employée dans les services des Mines, avait quitté volontairement son travail à la suite d'une mutation d'office (le son conjoint, militaire de carrière. Elle sollicitait l'attribution à son profit de l'allocation pour perte d'emploi, mais l'Administration lui avait fait savoir qu'il ne lui était pas possible de faire droit à sa demande, l'ordonnance du 13 juillet 1967 limitant le bénéfice de l'allocation pour perte d'emploi aux agents non titulaires de l'Etat et des établissements publics ayant fait l'objet de licenciement.
Le Médiateur avait cependant eu à connaître d'une réclamation similaire dans laquelle le Ministre de l'Education avait estimé que la cessation volontaire de fonctions pour cause de mutation du conjoint pouvait être assimilée au cas de force majeure admis par la jurisprudence comme ouvrant droit au bénéfice de l'allocation pour perte d'emploi : les tribunaux qui ont eu à connaître des problèmes posés par le versement de cette allocation ont, en effet pour certaines catégories de personnels, assimilé à un licenciement la cessation de fonction pour un motif de force majeure.
Se fondant sur ces éléments, le Médiateur a recommandé aux services compétents de faire droit à la demande de l'intéressée.
Cette affaire fait encore l'objet de divergences entre le Médiateur et le Secrétaire d'Etat.
N° I-946 et N° II-1237 : Recommandations (suivies d'une proposition de réforme) concernant le mode de calcul de la pension civile de deux anciens sous-officiers titulaires d'une pension proportionnelle (adressées au Ministre de l'Economie et des Finances le 10 décembre 1975).
Les deux réclamants ont accompli une carrière militaire de sous-officier qui leur a ouvert droit à une retraite proportionnelle. Puis ils ont occupé, à partir de 1949 ou de 1950 des emplois civils jusqu'en 1973 ou 1974. Ils se sont aperçus alors que, contrairement à leurs espoirs, la pension civile ne tenait pas compte de tous les services civils, mais seulement de ceux accomplis après le 26 février 1963, date d'effet de la loi du 23 février 1963, dont les articles 51 et 52 ont modifié dans un sens favorable l'acquisition de droits à pension proportionnelle.
Les deux réclamants avancent le même argument d'équité, tiré de ce que l'Administration les a laissés verser les retenues pour pension pendant toute la durée de leur carrière civile. Elle les a même incités à " racheter " les cotisations afférentes à des années de service d'auxiliaire ou de stagiaire.
L'un des réclamants se plaint, lui, de ne pas avoir été informé de la loi de 1963 et de ne pas avoir été à même d'exercer l'option qu'elle prévoyait. Cet argument conduit à examiner la manière dont l'Administration a appliqué l'article 52 de la loi du 23 février 1963.
Cet article permet aux retraités militaires nommés à un emploi civil d'opter entre :
- la renonciation à leur pension militaire et l'acquisition des droits à pension au titre civil en vue d'obtenir une pension unique rémunérant la totalité de leur carrière ;
- conserver la pension militaire et acquérir des droits à pension civile au titre du nouvel emploi.
L'option exercée par les intéressés est expresse et irrévocable.
Or, il est apparu que la liquidation des pensions civiles des intéressés reposait sur une interprétation inexacte de la loi du 23 février 1963 et qu'ils étaient en droit d'obtenir la prise en compte dans la liquidation de leur pension civile des services civils accomplis avant le 26 février 1963, dès lors qu'ils ont été accomplis dans un emploi de titulaire, de stagiaire ou d'auxiliaire dont la durée a été validée.
Cette interprétation, il faut le reconnaître, n'est ni certaine, ni évidente, car l'article 92 est loin d'être clair. Mais dans les cas d'espèce, l'hésitation permise sur le sens qu'il convient de donner à la loi paraît devoir jouer en faveur des intéressés qui avancent de sérieux arguments d'équité.
C'est la raison pour laquelle le Médiateur a cru pouvoir recommander au Ministre la prise en compte de tous les services civils des réclamants dans la liquidation de leur pension. Une pareille disposition lui a paru devoir être étendue également par une nouvelle interprétation de la loi, à tous les agents dans la même situation. Cette recommandation suivie d'une proposition de réforme n'a pas encore reçu de réponse.
N° II-1343 : Recommandation concernant le paiement des arrérages d'une pension d'invalidité dont le droit a été reconnu par jugement d'un tribunal des pensions (adressée au Ministre de la Défense le 16 décembre 1975).
Un tribunal des pensions avait reconnu au plaignant un droit à pension au taux de 30 %.
L'Administration avait fait appel de ce jugement, mais la Cour régionale l'avait confirmé et l'Administration a été conduite à déférer cet arrêt à la censure de la Cour de Cassation des pensions adjointe temporairement au Conseil d'Etat. Cette saisine n'étant pas suspensive, le problème s'est posé de savoir si l'Administration était tenue de verser à l'intéressé des allocations provisoires d'attente.
L'Administration a répondu par la négative arguant essentiellement du fait que si le tribunal des pensions indique dans ses motifs qu'il y a lieu de reconnaître au requérant un droit à pension définitive, ce terme n'était pas repris dans son dispositif qui seul lie l'Administration.
Mais l'étude du Conseil d'Etat a montré que si l'Administration reconnaissait l'existence de l'arrêt de la Cour régionale des pensions, elle n'en tirait pas toutes les conséquences. La Cour, en effet, à la suite du tribunal des pensions, reconnaissait bien à l'intéressé le droit à pension. En conséquence le plaignant pouvait prétendre au versement des arrérages de pension échus.
Le Médiateur a donc recommandé au Ministre de la Défense de faire droit à la requête de l'intéressé, rappelant qu'au cas où le juge de cassation donnerait raison au Ministre, les sommes versées resteraient acquises au pensionné. L'Administration ne saurait, ni en droit, ni en équité, se refuser à exécuter la décision litigieuse. Le fait qu'il n'y ait pas de répétition possible de l'indu à l'encontre du réclamant, ne saurait dispenser l'Administration des obligations qui lui incombent d'exécuter le jugement rendu, lors même que la position des juges du fond se trouverait ultérieurement infirmée par le juge de cassation.
Le Ministre de la Défense n'a pas encore fait connaître sa réponse.
N° II-710 : Recommandation concernant l'attribution à un fonctionnaire de la majoration prévue par l'article L 18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite en faveur des titulaires de pensions de retraite qui ont élevé trois enfants (adressée au Ministre de l'Economie et des Finances le 29 décembre 1975).
Le droit à majoration en faveur des titulaires d'une pension de retraite peut être accordé du chef des enfants issus d'un mariage précédent du conjoint à condition que ces enfants aient été élevés par le titulaire de la pension pendant au moins neuf ans.
Le plaignant s'est marié le 3 septembre 1975 et l'un des trois enfants a cessé d'être à sa charge le 30 août 1966. De ce fait, la condition de neuf ans n'était pas remplie pour cet enfant ; c'est pourquoi la demande de l'intéressé a été rejetée, et la décision, faute d'avoir été contestée en temps utile, est devenue définitive.
Cependant, l'intéressé, dès avant son mariage, vivait en concubinage notoire et avait donc à sa charge les enfants issus du premier mariage de sa concubine, enfants pour lesquels il percevait les prestations familiales.
Entre temps, une nouvelle jurisprudence du Conseil d'Etat a établi que la période de neuf ans devait être décomptée dès le moment où le titulaire a eu la charge effective des enfants, quelle qu'ait été la date à laquelle ont été formés les liens du mariage.
Tenant compte de tous ces éléments, le Médiateur a recommandé au Ministre de l'Economie et des Finances de faire droit à la demande de l'intéressé. Le Ministre n'a pas encore fait connaître sa réponse.
c) RECOMMANDATION ABANDONNEE PAR LE MEDIATEUR
Dans un cas enfin, le Médiateur, après avoir adressé une recommandation au Ministre de la Défense, a renoncé à poursuivre son intervention en faveur du réclamant.
N° I-748 : Il s'agissait ici d'une nouvelle affaire de dégâts causés à un immeuble par un bang supersonique.
L'Administration soutenait que les dégâts étaient causés par le mauvais entretien de l'immeuble, donc par la faute de la victime elle-même ; mais les premiers éléments d'information recueillis sur cette affaire reconnaissaient l'existence d'une déflagration d'où aurait pu résulter le dommage. L'Administration par ailleurs n'apportait pas la preuve de la faute de la victime. Le Médiateur avait donc cru pouvoir recommander au Ministre de la Défense d'accorder une indemnisation à la plaignante.
A la suite d'une enquête complémentaire, il est cependant apparu que les faits litigieux n'avaient pu être situés à une date à peu près précise par l'intéressée qui, au surplus, n'avait fait procéder au constat que près d'un an après le moment où les dégâts s'étaient produits. Enfin, les rapports établis par les Régions aériennes rapports qui n'avaient pas été portés à la connaissance du Médiateur avant sa recommandation - n'ont pas permis d'établir l'existence d'une déflagration supersonique pendant la période considérée.
Dans ces conditions, et bien qu'il ait déploré la maladresse commise par l'Administration qui n'avait pas contesté nettement l'existence d'une relation entre le " bang " et les dégâts, le Médiateur s'est rangé aux arguments avancés par le Ministre de la Défense pour repousser sa recommandation.
B. LES AMELIORATIONS APPORTEES AU FONCTIONNEMENT DES SERVICES
Prolongeant son action de redressement des situations individuelles, le Médiateur a entendu développer son action sur un plan plus général en apportant sa contribution au vaste mouvement de réforme administrative.
L'examen de plusieurs réclamations a fait apparaître en effet que le fonctionnement défectueux de certains services était dû à la mauvaise organisation de ceux-ci. Mais le problème général qui se posait a généralement pu être réglé - il faut insister sur ce point - grâce à la collaboration des ministères, lesquels se sont prêtés aux réorganisations nécessaires.
Le Médiateur n'a que rarement utilisé la procédure de la " proposition tendant à améliorer le fonctionnement de l'organisme concerné " prévue à l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973.
1. Les améliorations apportées au fonctionnement des services avec le concours de l'Administration.
Les services concernés ont été essentiellement ceux des Caisses d'assurance-maladie et d'assurance-vieillesse. Mais le secteur social n'a pas été le seul mis en cause : on verra plus loin que l'intervention du Médiateur a permis, notamment, d'améliorer le fonctionnement de la commission de retrait du permis de conduire.
Dans les cas soumis au Médiateur, le mauvais fonctionnement constaté était dû à des causes diverses qu'il convient de mettre en lumière :
Ainsi, il est bien connu que les Caisses de sécurité sociale sont, comme de nombreux services administratifs, surchargées de travail, et beaucoup de réclamants mettent en cause les très longs délais de règlement de leur dossier (Cf. supra). L'une de ces Caisses ayant été particulièrement mise en cause auprès du Médiateur, l'autorité de tutelle décida d'y effectuer des contrôles, afin d'assurer des délais d'examen plus convenables (N° II-1503) (Autre exemple l'affaire n° II-2419 : lenteurs dans la délivrance de papiers provenant des archives militaires ; le Contrôle Général des Armées a été invité à améliorer la fourniture des renseignements).
C'est également un lieu commun de dénoncer le phénomène de la " paperasserie administrative ". Les pouvoirs publics, conscients du problème, prennent parfois des mesures de simplification destinées à faciliter aussi bien la vie des services que celle des administrés. Mais il arrive que la mise en oeuvre pratique de ces mesures entraîne dans un premier temps des complications imprévues.
C'est ce qui s'est produit, par exemple, en matière sociale, lorsqu'il s'est agi d'utiliser les attestations annuelles d'activité ouvrant droit aux prestations en nature (Il s'agit des prestations versées au titre de remboursement de soins, par opposition aux " prestations en espèces ", destinées à se substituer aux salaires) de la sécurité sociale. Certains assurés, qui n'avaient pas compris le principe, ont fait parvenir aux Caisses leur attestation en dehors de tout envoi de dossier médical, sans la joindre, comme il leur était prescrit, à leur première demande de remboursement. Une Caisse, n'ayant pas imaginé qu'elle pouvait exploiter ces attestations parvenues isolément, se croyait obligée d'exiger, lors de chaque demande de remboursement, une attestation d'activité salariée. Après intervention du Médiateur, elle accepta de rétablir la situation (n° II-614).
Ce dernier exemple met en lumière le manque d'initiative, la passivité de certains personnels du service public, attitudes qui bloquent des situations aisément modifiables. On est souvent étonné que le poids de la routine soit si lourd, qu'il soit si difficile d'imaginer le moindre changement dans l'organisation des services.
Un autre exemple relatif au fonctionnement de la commission de suspension du permis de conduire permettra d'éclairer encore mieux ce propos.
Un réclamant, convoqué devant cette commission au début de l'après-midi, en même temps que l'ensemble des contrevenants, n'avait pu comparaître que quatre heures après.
Le Médiateur ayant attiré sur ce point l'attention du ministère, celui-ci a adressé aux Préfets une circulaire les invitant à prendre toutes les dispositions utiles susceptibles de mettre un terme à ces pratiques, et à aménager en particulier les horaires de convocation, une attente d'une heure paraissant le maximum tolérable, en tout état de cause (n° I-1491).
Il semble après coup bien simple de combler de telles lacunes pourquoi dans ces conditions la solution de ces problèmes intervient-elle si difficilement ? Certes, l'intérêt du service est un principe essentiel dans l'organisation de l'Administration. Mais ce principe ne saurait être l'alibi d'attitudes comme la facilité ou le manque d'imagination : au-delà de l'intérêt du service, il y a celui de l'administré, et c'est la finalité première de l'Administration que de servir son public, en ayant pour fin le respect nécessaire il est regrettable qu'elle l'oublie aussi souvent.
2. Les améliorations apportées au fonctionnement des services par l'adoption des propositions du Médiateur.
Le Médiateur a formulé, en 1975, trois propositions qui ont toutes trois reçu un accueil favorable des services concernés.
N° II-1788 : Proposition tendant à améliorer le fonctionnement du service du téléphone (adressée au Secrétaire d'Etat aux Postes et Télécommunications le 3 décembre 1975).
Le Médiateur a été saisi à plusieurs reprises de réclamations formulées par des candidats abonnés se plaignant de devoir acquitter la taxe de raccordement au taux en vigueur depuis le 1er janvier 1975 alors que l'Administration les avait avisés, dans les derniers mois de l'année 1974, de la réalisation prochaine de leur installation suivant les conditions tarifaires en vigueur à l'époque (500 F).
A ces candidats, le Médiateur a rappelé le principe selon lequel le fait générateur du contrat liant l'abonné à l'Administration est la mise en service de l'installation.
Il a néanmoins estimé qu'il serait souhaitable, en vue d'améliorer les relations entre administrés et services publics, que l'Administration précise expressément qu'il n'y aura contrat - et donc prix définitif - que lors de la mise en service de l'installation, étant entendu que, jusqu'à cette date, aucun engagement n'existe et que le candidat abonné peut annuler sa demande sans engager sa responsabilité. Cette précision éviterait les nombreuses erreurs d'interprétation auxquelles donne lieu la rédaction des formulaires actuellement utilisés. Le Médiateur a adressé une proposition en ce sens au Secrétaire d'Etat aux P. et T. qui a fait connaître qu'un effort particulier allait être entrepris par l'Administration afin de mieux informer le public des mesures qu'elle est amenée à prendre.
N° II-2055 : Proposition tendant à remplacer le terme " taxe de raccordement " par une nouvelle dénomination (adressée au Secrétaire d'Etat aux Postes et Télécommunications le 31 octobre 1975).
L'attention du Médiateur avait été attirée sur le fait que le montant de la " taxe de raccordement " du téléphone était le même pour la reprise d'une ligne déjà en service que pour les installations nouvelles. Cette mesure était mal ressentie par les utilisateurs à qui la taxe était réclamée alors qu'aucune installation supplémentaire n'était à prévoir.
Le Secrétariat d'Etat aux P. et T. avait fait valoir que le montant de la taxe était précisément déterminé en tenant compte de la réutilisation totale ou partielle des lignes abandonnées par leur ancien titulaire, de façon que l'ensemble des clients soit soumis au même tarif, plutôt que de favoriser certains d'entre eux fortuitement privilégiés par l'existence d'une installation ancienne à leur nouveau domicile.
L'argument a paru valable au Médiateur qui a cependant estimé que le terme même de " taxe de raccordement " pouvait prêter à confusion dans la mesure où il suggérait l'exigence de travaux à entreprendre. Il a donc proposé au Secrétaire d'Etat aux P. et T. de mettre à l'étude une nouvelle dénomination de cette taxe.
Le Secrétaire d'Etat a fait connaître que la nouvelle appellation de " frais forfaitaires d'accès au réseau " avait été retenue et qu'elle a été utilisée lors du dernier décret portant modification des tarifs.
N° I-149 : Proposition concernant la coordination entre les services administratifs dans la prise des décisions (adressée au Ministre de l'Economie et des Finances le 27 juin 1975).
Un réclamant s'était plaint que deux décisions contradictoires aient été prises, au sujet d'une même affaire le concernant, par deux bureaux différents du service des pensions au ministère de l'Economie et des Finances, et ce à deux jours d'intervalle. Cette contradiction provenait d'une interprétation divergente, par les deux bureaux en cause, de la jurisprudence applicable au cas d'espèce.
Pour éviter de telles anomalies, qui peuvent laisser penser aux intéressés que la réglementation n'est pas toujours appliquée avec la rigueur nécessaire, le Médiateur a estimé souhaitable que, lorsque deux bureaux du même service sont compétents pour examiner des réclamations de même nature, et quelle que soit la situation géographique des personnes ou des biens, une certaine liaison soit prévue entre eux, de manière à ce qu'il existe une unité de doctrine en ce qui concerne l'interprétation des textes et l'application de la jurisprudence. Il a adressé une proposition en ce sens au Ministre de l'Economie et des Finances. Celui-ci a informé le Médiateur que, bien que s'agissant d'un cas isolé résultant de circonstances exceptionnelles, il prenait les mesures nécessaires afin d'éviter que pareille contradiction ne puisse se renouveler.
C. - LES MODIFICATIONS LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES PROPOSEES PAR LE MEDIATEUR
La loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur lui donne le pouvoir d'intervenir pour régler les différends qui opposent, sinon en droit du moins en équité, l'Administration aux personnes physiques.
Ce pouvoir lui permet à la fois de mettre en lumière l'imprécision d'un texte ou l'insuffisance des législations et réglementations en vigueur, de signaler la passivité ou la lenteur de l'Administration dans l'exécution d'une application trop stricte de la loi, à partir de l'analyse des réclamations individuelles qui lui sont soumises.
La mission du Médiateur consiste non seulement à humaniser les rapports entre l'Administration et le citoyen-usager mais aussi à ne pas laisser en l'état les insuffisances ou les anomalies d'un texte sans pour autant que l'économie générale en soit modifiée.
De là est apparue la nécessité de promouvoir des réformes et le Médiateur, animé par le souci de faciliter l'adaptation des pratiques administratives ou des textes réglementaires ou législatifs aux aspirations nouvelles de la société contemporaine est devenu, par la nature des choses un véritable détecteur et promoteur de réformes.
Au cours des années précédentes, le Médiateur a présenté diverses propositions de réforme. Certaines d'entre elles ont abouti favorablement, d'autres ont permis l'amélioration ou une meilleure adaptation d'un texte législatif ou réglementaire, d'autres enfin sont en cours d'étude.
Le Médiateur considère que ses premières propositions ne devaient pas être abandonnées et que l'examen des plus significatives d'entre elles devait être poursuivi au même titre que celui des propositions de réformes plus récentes.
1. Affaires sociales.
Les propositions de réforme concernant ce secteur ont permis d'étudier les problèmes suivants.
a) LES PENSIONS
1973-1974
- Conditions d'attribution des pensions de réversion.
La plupart des régimes spéciaux n'accordent actuellement une pension de réversion qu'à la veuve et non au veuf (cf. Rapport de 1973, p. 83, n° 108 et n° 14).
C'est ainsi qu'un réclamant s'étonnait de ne pouvoir espérer aucun avantage de réversion dans le cas où sa femme décéderait la première, alors que, dans le cas contraire, la réversion serait acquise à sa veuve (n° 108).
Le Médiateur a donc souhaité que soit étudiée une extension à tous les régimes de l'ouverture du droit à réversion au conjoint survivant quel que soit son sexe.
Le Ministère du Travail a apporté, à ce sujet, les informations ci-après :
i/ " Lorsqu'il s'agit d'un veuf ou d'une veuve, le régime des fonctionnaires et assimilés n'ouvre droit à pension de réversion que pour cette dernière, sans condition d'âge. La pension de réversion n'est accordée au veuf qu'à partir de l'âge de 60 ans sous réserve qu'il n'existe pas d'enfants mineurs ou d'enfants infirmes majeurs, lesquels bénéficieraient en priorité de la pension de réversion. Toutefois, si le veuf est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable le rendant définitivement inapte au travail, cette pension est accordée sans condition d'âge.
Certains régimes spéciaux (agents de la S.N.C.F., de la R.A.T.P., de la Compagnie Générale des Eaux) n'accordent une pension de réversion au veuf qu'à la double condition d'antériorité du mariage et d'inaptitude au travail liée à une infirmité ou à une maladie incurable dont l'intéressé était atteint au décès de sa femme.
D'autres régimes spéciaux (notamment les marins et les clercs de notaires) ne prévoient aucune disposition à l'égard des veufs.
ii/ Lorsqu'il s'agit d'un divorcé ou d'une femme divorcée, le conjoint divorcé et non remarié affilié à ce régime, est assimilé au conjoint survivant, lorsque le divorce n'a pas été prononcé contre lui.
La pension de réversion est éventuellement partagée entre le veuf et l'ex-époux divorcé, au prorata de la durée respective de chaque mariage.
Dans certains régimes spéciaux notamment la S.N.C.F., le régime minier, les marins, les femmes divorcées mais non les divorcés, peuvent sous certaines conditions bénéficier de tout ou partie de la pension de réversion. "
Sans pour autant qu'il soit possible d'harmoniser les conditions d'octroi des pensions de réversion au veuf ou à l'ex-époux divorcé en raison de la réglementation complexe qui caractérise chaque régime, le Médiateur reste néanmoins attentif à l'évolution de la coordination et de l'harmonisation des régimes de sécurité sociale qui devraient aboutir à un système plus équitable et unifié.
- Inaptitude au travail et invalidité.
Le problème du passage de l'assurance-maladie à l'assurance-invalidité a fait l'objet de diverses réclamations auprès du Médiateur.
Dans le dossier n° 111, la réclamante se plaint d'une part de n'avoir pas été placée en état d'invalidité et d'autre part de n'avoir pas été reconnue inapte au travail en vue de bénéficier d'une pension vieillesse à ce titre.
Le Médiateur a donc demandé au ministère du Travail de régulariser par un texte réglementaire les dispositions de la circulaire du 4 mai 1972 de la Caisse nationale d'assurance-maladie des travailleurs salariés. Cette circulaire a institué une procédure associant le médecin traitant pour le contrôle précoce des assurés, indemnisés au titre de l'assurance-maladie, de manière à permettre le passage à l'assurance-invalidité dès la stabilisation de l'état.
Le problème est toujours à l'étude à la Direction de la sécurité sociale.
1975
- Harmonisation des prestations de l'assurance-maladie entre salariés et non-salariés (retraités).
Des personnes retraitées, ayant cotisé à différents régimes bénéficient des prestations dans le régime où elles ont cotisé le plus longtemps. Or, certains retraités, qui ont terminé leur activité professionnelle en profitant de la couverture du régime général, trouvent particulièrement injuste qu'au temps de la retraite, ils doivent payer une cotisation pour n'obtenir en contrepartie que des prestations réduites.
Le Médiateur a été saisi de nombreuses réclamations concernant cette disparité de situation entre les régimes salariés et non salariés (n° II-1145 et n° II-923).
Il a donc demandé au Ministère du Travail que soit étudiée, dans le cadre de la généralisation de la sécurité sociale à tous les Français, la suppression à brefs délais des cotisations pour les non-salariés retraités et le versement des prestations à un taux identique a celui du régime général.
L'adoption de cette réforme améliorerait le sort des retraités non salariés aux ressources modestes.
Le Ministère du Travail a précisé que :
" Des améliorations (Cf. infra) ont été apportées en ce sens par l'article 8 de la loi du 4 juillet 1975 tendant à une généralisation de la sécurité sociale, et par l'article 9 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat qui prévoit un alignement progressif des dispositions applicables aux cotisations d'assurance maladie-maternité des artisans ou commerçants retraités sur celles du régime général.
Par ailleurs, la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 a prévu une harmonisation des régimes de base de sécurité sociale pour réaliser un système de protection commun à tous les Français. L'harmonisation sera réalisée au rythme de la mise en oeuvre de la protection de base commune.
Dans l'attente d'une harmonisation plus complète, les prestations servies par le régime des travailleurs non salariés ont été étendues aux frais d'optique, de cure thermale, de transport, de soins et de prothèses dentaires. "
- Evaluation de la pension de réversion au prorata des années de mariage dans certains régimes particuliers.
Selon les dispositions du Code des pensions de retraite civiles et militaires, la pension de réversion est répartie entre les épouses ayants droit au prorata des années de mariage.
Certains régimes de retraite appliquent des règles différentes en divisant la pension de réversion par parts égales.
Il en résulte des disparités de situation qui sont mal comprises par les affiliés à ces régimes particuliers (n° II-1037).
Compte tenu de l'évolution récente des législations de la famille et du divorce, le Médiateur a proposé au secrétariat d'Etat aux Transports que soit étudiée la généralisation de la règle du partage " prorata temporis " actuellement en vigueur pour les agents de l'Etat.
Le ministère a répondu que :
" La loi n° 75-617 du 11 juillet 1975 sur la réforme du divorce faisait obligation de régler désormais le problème dans le sens souhaité.
En effet, cette loi dispose dans son article 12 que le Gouvernement prendra les dispositions nécessaires pour adapter aux régimes de retraite légaux et réglementaires la règle du partage entre veuves et divorcées au prorata des années de mariage.
La S.N.C.F., la R.A.T.P. et la C.A.M.R. (Caisse autonome mutuelle de retraite des agents de chemins de fer secondaires) procèdent actuellement aux modalités d'application de la loi précitée. "
b) LA SECURITE SOCIALE
1973-1974
- Sanctions à l'égard des médecins non conventionnés qui n'indiquent pas leurs honoraires sur les feuilles de soins.
Plusieurs réclamations (cf. Rapport de 1973, nos 203 et 566 et plus récemment n° II-232) posent le problème de la non-inscription sur les feuilles de soins du montant des honoraires des médecins non conventionnés.
Or, si ces derniers ne portent pas les mentions exigées par la sécurité sociale, celle-ci ne rembourse pas les malades. L'attitude de ces médecins a pour conséquence de pénaliser les assurés sociaux sans qu'eux-mêmes soient l'objet de sanctions.
Devant les cas qui lui ont été à nouveau soumis en 1975, le Médiateur a réitéré sa suggestion de voir sanctionner de façon plus efficace l'attitude de ces médecins.
Le Ministère du Travail a rappelé que :
" Le décret n° 72-480 du 12 juin 1972 définit notamment les indications qui doivent obligatoirement figurer sur les feuilles de maladie pour ouvrir droit aux prestations.
C'est en toute connaissance que ces dispositions ont été prises, étant remarqué qu'en ce qui concerne plus particulièrement l'obligation d'inscription des honoraires, elle résulte également de l'article 1994 du Code général des impôts. "
Les recommandations du Conseil national de l'ordre des médecins n'étant pas toujours suivies d'effets, le Médiateur suggère au ministère des Finances la mise à l'étude de l'éventualité d'une amende pénalisant les médecins pour la non-inscription des honoraires.
Il souhaite par ailleurs que l'article 1994 du Code général des impôts : " Les praticiens sont tenus d'indiquer sur les feuilles de maladie le montant des honoraires qui leur sont versés par les assurés ", soit complété de manière suivante " sous peine de sanction pénale ".
- Recouvrement des cotisations d'assurance-maladie des travailleurs non salariés.
Les sanctions prévues en cas d'oubli de paiement des cotisations à l'article 5 de la loi n° 66-509 du 12 juillet 1966 modifiée, " assouplies " ensuite par une circulaire ministérielle du 14 décembre 1972, paraissant encore sévères, le Médiateur avait attiré l'attention du ministère du Travail sur cette question (cf. Rapport de 1973 n° 1270).
Le ministère a fait état dans sa réponse d'un projet de décret en Conseil d'Etat qui était en cours d'examen dans les départements ministériels compétents.
Ce décret (n° 75-1109 du 2 décembre 1975) est paru au J.O. du 4 décembre 1975, page 12377.
Il reconnaît aux travailleurs non salariés non agricoles la possibilité d'être rétablis dans leurs droits aux prestations - sous certaines conditions - lorsque pour des raisons de force majeure ou de bonne foi, dûment prouvées, ils n'ont pas acquitté les cotisations dont ils sont redevables dans le délai de trois mois suivant la date d'échéance.
- Remboursement des actes de médecine préventive.
Dans l'état actuel de la législation sociale, les frais relatifs aux actes de la médecine préventive (vaccination antigrippe et examen de santé) n'entrent pas dans la catégorie des dépenses remboursables au titre de l'assurance-maladie (cf. Rapport de 1973, nos 281 et 1272).
Le Médiateur a demandé à connaître l'état présent des études qui ont été menées à ce sujet par le Ministère du Travail.
Le ministère a apporté les précisions ci-après :
" Ces cas particuliers font l'objet d'un nouvel examen dans le cadre du groupe qui étudie actuellement, en vue de la préparation du Vlle Plan, l'ensemble des problèmes de la prévention et notamment le rôle de la sécurité sociale en ce domaine. "