Le Médiateur, intermédiaire privilégié entre l'administration et les administrés, constate dans l'extrême diversité des affaires qui lui sont soumises des dénominateurs communs d'origines et de causes :
- Défauts intrinsèques aux textes législatifs et réglementaires,
- complexité et multiplicité des procédures administratives,
- lenteur des juridictions administratives,
- inexécution des décisions de justice par certaines administrations centrales et collectivités locales :
- absence ou insuffisance d'information des administrés sur leurs droits et leurs obligations.
Ce dernier point faisant l'objet du présent rapport sera abordé dans cette première partie à partir de cas concrets particulièrement significatifs soumis quotidiennement au Médiateur. Nous nous attacherons à relever les défauts d'information qui ont pu conduire administrés et administration à une incompréhension réciproque.
Parmi ces défauts les plus fréquemment rencontrés nous avons pu noter :
a)Les difficultés d'accès à l'information sur les procédures et démarches à entreprendre pour bénéficier d'un droit.
Comment "frapper à la bonne porte" et être en possession de la bonne information au moment où l'on en a besoin ?
b) Les défauts liés au contenu de l'information existante sur la réglementation incriminée ; la difficile alliance de la complexité de situations juridiques ou de certains textes réglementaires et la tendance réductrice des messages informatifs. Un administré peut-il être en mesure d'apprécier la portée véritable de dispositions législatives ou réglementaires présentées parfois de façon séduisante ou partielle par les pouvoirs publics et les "médias" ?
c) L'insuffisance ou l'absence d'information permanente des administrés dans leurs relations avec les administrations et organismes publics. Cette information nécessaire à la bonne harmonie des relations administration-administrés doit être assurée par l'administration elle même, tant en aval de la décision à prendre (information sur l'état d'avancement d'un dossier) qu'en amont, par une motivation substantielle et claire des décisions retenues à l'encontre des administrés.
Monsieur M... dans une lettre au Médiateur (dossier 810811) :
"Monsieur le Médiateur, si je me permets de solliciter vos services aujourd'hui c'est que bien souvent nous ne comprenons pas grand-chose dans les remboursements de la sécurité sociale d'autant plus qu'ils ne fournissent jamais d'explication il n'y a pas de détails. C'est pourquoi je viens vous demander comment une cure thermale pour mon fils est-elle remboursée ?"
Madame V... (dossier 810112) :
"Monsieur le Médiateur,
A la suite d'une hémorragie dans un oeil, je suis devenue titulaire de la carte d'invalidité à 100%. J'ai donc perdu mon emploi. Mal conseillée lors de cet accident, j'ignorais qu'il me fallait le signaler aux assurances sociales..."
Mademoiselle D... (dossier 805507) :
"Monsieur,
J'habite actuellement un logement dans un immeuble en rénovation. Le loyer du logement que l'on me propose en remplacement est le double de celui que je paie actuellement. Je vous demande donc auprès de quels organismes ou hommes de profession il faut que je m'adresse pour connaître mes droits ? ..."
Ces exemples sont significatifs du désarroi dans lequel se trouvent nombre d'administrés pour faire valoir leurs droits.
Pour ces cas soumis au Médiateur et qui trouvent le plus souvent une solution au plan local grâce aux conseils et aux orientations des correspondants départementaux, combien de citoyens sont restés, isolés et démunis face à leurs difficultés ? Combien ont dû ainsi laisser passer leurs droits ?
L'absence d'information des administrés n'est pas toujours aussi flagrante et ne se traduit pas nécessairement aussi clairement. Dans la plupart des cas qui nous sont soumis ce qui est en cause c'est plus l'insuffisance d'information des administrés que son absence ou son inexistence.
Ainsi Mademoiselle G... (dossier 814938) jeune artiste sculpteur, souhaitait être affiliée au régime de la sécurité sociale des artistes. Manifestement informée sur la possibilité que lui offrait l'article L.613.1. du Code de la sécurité sociale, Mademoiselle G... ne l'était pas suffisamment sur ses conditions d'application. Or, toute information ne se limitant qu'à l'énoncé ou à l'affirmation d'un droit sans en préciser systématiquement les conditions d'application et ses limites, est incomplète et engendre le plus souvent désillusion et désenchantement chez les administrés.
Dans le cas de Mademoiselle G... l'affiliation au régime de sécurité sociale des artistes est liée à un certain nombre de conditions : appréciation du critère de commercialisation des oeuvres d'art, détermination du montant du chiffre d'affaires à réaliser. Ces conditions s'avèrent bien souvent sélectives et ont pour effet de rendre difficile l'accès à ce régime aux artistes débutants encore peu connus.
Mademoiselle G... fut donc désagréablement surprise lorsque ce qu'elle pensait être un droit -son droit- lui fut refusé par la caisse primaire de M.... Cette dernière motiva beaucoup trop sommairement sa décision de rejet, ne profitant pas de l'occasion qui lui était donnée de parfaire les connaissances de Mademoiselle G... en lui précisant les conditions à remplir -notamment financières- pour que sa demande fût acceptée.
Sur les indications de la caisse Mademoiselle G... effectuait un pourvoi devant la commission de recours gracieux qui confirmait le refus. Dans sa réponse la commission se contentait de motiver son refus par une reproduction de l'article L.613.1 du Code de la sécurité sociale sans apporter de précisions sur ses conditions d'application. Elle aussi aurait dû profiter de l'occasion pour éclairer véritablement et définitivement Mademoiselle G... en lui fournissant les explications claires et précises qu'elle était tout à fait en mesure d'apporter, d'autant que le refus n'a pas pour origine le texte mentionné mais les dispositions réglementaires prises ultérieurement pour son application.
Certes Mademoiselle G... a la possibilité d'effectuer un nouveau recours, de se pourvoir devant une deuxième commission, de première instance cette fois dans un délai de deux mois, comme le lui précisait la décision de la première commission. Obtiendra-t-elle pour autant l'information qui lui permettra de comprendre le refus de la caisse ?
Les guides, les services d'accueil et de renseignements ne doivent pas être les domaines réservés et uniques de la communication administrative, celle-ci doit être possible à tous les instants de la relation administration-administrés, le courant "informatif" pour être efficace doit être continu.
Les besoins d'information ne sont pas homogènes, les moments, les lieux et les formes retenus pour y répondre ne doivent pas être fixés de manière catégorique et définitive.
L'administration doit pouvoir être en mesure d'adapter sa propre information aux circonstances particulières provoquées parfois par la complexité graduelle de certaines procédures et à la situation des administrés selon les différentes étapes de leurs démarches.
Cette souplesse est nécessaire pour permettre la communication de toute information suffisante à la bonne compréhension des conditions d'obtention d'un droit et des motifs d'une décision de refus.
Dans la situation de Mademoiselle G... les services de la sécurité sociale n'ont pas fait preuve de cette adaptation constante de l'information aux besoins de l'administré, ils n'ont pas eu le réflexe d'information ou d'informateur qui aurait dû s'imposer à eux.
Informer Mademoiselle G... que sa demande d'affiliation devait être préalablement soumise à l'appréciation de certains critères n'entraînait pas des bouleversements, des remises en cause des structures administratives mais supposait un comportement différent des décideurs : favoriser l'information préventive plutôt que les procédures de recours systématiques.
L'accès à l'information administrative suppose que deux impératifs soient auparavant respectés : signalisation et publication des textes et décisions de l'administration.
Ces deux conditions contenues dans la loi du 17 juillet 1978 et précisées par le décret du 22 septembre 1979 continuent de poser un certain nombre de problèmes. Toutes les administrations n'ont pas encore de bulletins officiels au sens où l'entend le décret précité, leur périodicité est très variable, les éditeurs différents (Journaux Officiels - Imprimerie nationale - Ministères) les lieux de consultation divers et insuffisamment signalés. Cette situation qui rend difficile la transparence de l'administration ne peut être que préjudiciable aux administrés et à l'administration elle-même.
Cet accès à l'information administrative est particulièrement délicat lorsqu'un administré doit prendre connaissance des décisions préfectorales ou municipales avant d'entamer une procédure.
Certes ces décisions font l'objet d'une publication légale les mettant théoriquement à la portée des administrés -notifications individuelles - publication aux recueils des actes administratifs de la préfecture - affichage en mairie. Certains arrêtés préfectoraux ou municipaux sont également publiés dans les bulletins municipaux et dans la presse régionale. Malgré tout, ces possibilités ne se révèlent pas toujours d'une particulière efficacité et d'une commodité parfaite pour les administrés. En milieu rural où la préfecture est pour certains à plusieurs heures de transport, où la mairie n'est pas toute proche, ne pas être ignorant de la loi peut relever de l'exploit.
Ainsi Monsieur S ... (dossier 812850) habitant un petit village d'une région particulièrement isolée du sud de la France s'est vu ordonner le 17 février 1981 la destruction d'un boisement qu'il avait effectué dans la commune de P... car deux arrêtés préfectoraux l'un du 29 décembre 1977, l'autre du 30 janvier 1980 obligeaient les propriétaires à formuler une demande d'autorisation préalable pour "tous semis et plantations d'essences forestières".
Monsieur S... affirme ne pas avoir eu connaissance du premier arrêté et avoir été informé du deuxième par le journal local daté du 24 février 1980. Sans intervenir sur le fond du litige qui fait l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif, le Médiateur a pu constater dans ce dossier un certain nombre de difficultés, au niveau de l'information, qui se sont avérées préjudiciables à Monsieur S... Du point de vue de l'intérêt général et de l'amélioration des rapports entre l'administration et les usagers, il serait souhaitable qu'à la veille de l'accroissement des pouvoirs du maire et des collectivités territoriales, à l'ère de la communication et de la télématique, toute décision prise au niveau départemental ou municipal ayant une incidence sur la vie et l'organisation locales soit portée à la connaissance des administrés de façon plus rigoureuse par une publication systématique la plus large possible utilisant les supports les plus divers.
Monsieur G ... (dossier 812608) venant d'implanter une entreprise dans la commune de C ... pensait pouvoir bénéficier de l'exonération temporaire de la taxe professionnelle. Or, cette procédure d'exonération prévue dans le cadre de l'aménagement du territoire par l'article 1465 du Code général des impôts a connu depuis la loi du 10 janvier 1980 certaines modifications.
Cette exonération était antérieurement subordonnée à trois conditions - délibération préalable des collectivités locales, obtention d'un agrément par le Ministre du Budget ou le directeur régional des impôts, exploitation des installations exonérées par le bénéficiaire de l'agrément-.
Les entreprises sont désormais après délibération des collectivités locales, exonérées de plein droit ou après obtention d'un agrément préalable compte tenu de la nature des opérations réalisées.
Cependant, et là réside l'origine du problème, même lorsque l'exonération est de plein droit, les entreprises doivent malgré tout en faire la demande à l'aide d'un imprimé spécial au plus tard lors du dépôt de la première déclaration de taxe professionnelle. Cette précision par manque apparent de coordination entre les services fiscaux et ceux de la municipalité de C..., n'apparaissait pas dans la publication de la délibération du conseil municipal, celle-ci très laconique se contentant d'informer les nouveaux industriels s'implantant sur son territoire de l'existence du droit à l'exonération temporaire.
Une telle information, muette sur les conditions d'application, fut donc ici encore à l'origine du litige opposant Monsieur G... et les services fiscaux. A cette occasion, le Médiateur pense qu'il serait bon que la direction générale des impôts et celle des collectivités locales du ministère de l'intérieur appellent l'attention des maires sur la nécessité de fournir aux bénéficiaires de cette mesure d'exonération toutes les précisions sur ses conditions d'application effective.
Les difficultés d'information sur les procédures peuvent avoir également pour origine la présentation des formulaires :
En octobre 1980 Madame B... (dossier 814434) âgée de 73 ans se fracture le bras droit. Elle fait alors une demande d'aide ménagère à domicile. Celle-ci lui est accordée le 17 novembre à concurrence de 40 heures et avec une participation horaire à sa charge de 9,30 francs.
Soucieuse de profiter au maximum de cette aide, Madame B... décide de l'étaler dans le temps. Elle utilise cinq heures en novembre, douze heures en décembre et neuf heures en janvier 1981. Elle reçoit quelque temps plus tard une facture de 293.85 francs pour les neuf heures de janvier. Or, rien dans la notification d'accord émanant des services de la sécurité sociale ne laissait comprendre que les 40 heures devaient être utilisées en 1980.
Saisi de l'affaire le Médiateur intervint auprès du directeur de la caisse d'assurance maladie de la région Rhône-Alpes. Celui-ci lui répondit que les prises en charge sont effectivement délivrées pour la durée de l'année civile et reconnut que Madame B... avait été victime du manque de clarté de ses services, la période de validité n'étant qu'implicitement indiquée sur la prise en charge par la mention "année 1980".
La bonne foi de Madame B... ne pouvant être mise en doute, seul un défaut d'information avait pu l'induire en erreur. Madame B... obtenait le remboursement des neuf heures litigieuses. Le Médiateur s'il se réjouit de l'issue heureuse de son intervention, souhaiterait qu'au-delà de ce cas individuel, la caisse de R.., apporte des améliorations dans la présentation de ses formulaires afin que de telles ambiguïtés ne se reproduisent plus.
S'il arrive comme nous venons de le constater, que l'administration ait pu fournir aux administrés une information incomplète ou insuffisante, il arrive parfois -assez rarement par rapport au nombre des cas qui nous sont soumis- qu'elle donne aux administrés des renseignements erronés :
Monsieur B... à la suite d'un accident sportif en octobre 1977 dut subir en décembre 1980 une intervention chirurgicale. Au préalable il fit établir un devis par le Docteur T... de Lyon et demanda le 28 février 1980 à la caisse primaire d'assurance maladie de R... son accord pour la prise en charge des frais de cette intervention ou dans la négative de lui indiquer un autre établissement et un autre chirurgien afin que les dépenses engagées pour cette opération lui soient entièrement remboursées.
Etant sans réponse fin avril 1980, Monsieur B... se rendait à la C.P.A.M de R... où il obtint un accord verbal de principe. Le 6 mai 1980 Monsieur B... en recevait une confirmation écrite : "Monsieur, suite à l'avis émis par notre médecin conseil en date du 24 avril 1980 nous avons l'honneur de vous informer que votre hospitalisation à la clinique C… de Lyon prescrite le 22 octobre 1979 par Monsieur le docteur T... est accordée .... ".
Lors de sa sortie de clinique en décembre 1980, Monsieur B... versait la somme de 9704 francs. Il ne sera remboursé que de 6572 francs. Pensant être victime d'une erreur Monsieur B... adressait à sa caisse une réclamation le 9 février 1981 pour le remboursement du solde. Il réitérait sa demande le 14 mars 1981, le 16 mars 1981 il recevait une réponse du centre de R... D'après cette réponse non seulement aucun remboursement supplémentaire n'était possible, mais la Caisse s'étant aperçue à cette occasion qu'elle avait trop versé, réclamait même à Monsieur B... le reversement de 1044 francs.
Monsieur B... contestant cette décision, intentait un recours devant la commission de recours gracieux qui confirmait la décision de la caisse de R....
Monsieur B... saisissait alors le Médiateur et la commission de première instance.
Dans cette affaire le Médiateur n'entendit pas intervenir sur le terrain où s'était jusqu'à présent porté le litige et qui était celui du remboursement des frais médicaux. Sur ce plan, en effet, les arguments donnés par la caisse de R... paraissaient tout à fait soutenables, l'affaire étant portée sur ce point devant la commission de première instance. Il lui semblait préférable que la plainte de Monsieur B... fût examinée sous un angle sensiblement différent et indépendant juridiquement du litige soumis à la juridiction. Ce que pourrait demander Monsieur B.. ce n'est pas le remboursement des frais mais des dommages et intérêts d'ailleurs équivalents. Sa demande serait alors fondée non pas sur la réglementation de la sécurité sociale mais sur les principes ordinaires de la responsabilité pour faute. En effet, tout organisme peut voir sa responsabilité engagée en cas de faute, celle-ci pouvant être constituée par la communication d'un renseignement erroné.
La réponse faite par la caisse de R... le 6 mai 1980 (précitée) ne pouvait pas raisonnablement être interprétée autrement que comme un accord sur la totalité des points évoqués par Monsieur B... dans sa lettre. Cette réponse ne contenant aucune réserve se trouvait ainsi non seulement incomplète mais de nature à induire en erreur l'assuré qui ne pouvait que la prendre pour un engagement ; quant au préjudice il était constitué en fait par le montant des frais qui n'auraient pas été engagés si Monsieur B... avait été mieux informé.
Le Médiateur fit part de ces observations au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie de la D...
Ce dernier dans sa réponse du 26 novembre 1981 déclarait : "après un examen attentif de cette affaire, je suis tout à fait d'accord avec la solution que vous préconisez consistant à reconnaître que la position que nous avons prise le 6 mai 1980 et que nous avons notifiée à cette date à Monsieur B... engage notre caisse. C'est pourquoi en accord avec Monsieur l'Agent comptable je donne les instructions nécessaires pour que soit payée à Monsieur B... la différence entre la somme de 6 572,37 francs qui lui a été réglée le 22 décembre 1980 et celle de 9 535 francs qu'il a effectivement déboursée et sur laquelle notre accord paraît lui avoir été donné".
Le Médiateur accueillit avec satisfaction la réponse du directeur de la caisse dont la position témoigne d'une aptitude et d'une volonté de rechercher des solutions équitables et amiables et de trouver les moyens pour y parvenir.
Monsieur D... (dossier 801899) après avoir obtenu un permis de construire en mars 1977, entreprenait en septembre la construction de son pavillon.
Le certificat de conformité lui était remis en juin 1979. Le 15 décembre 1979 Monsieur D... déposait une demande de subvention départementale pour construction en zone rurale.
Celle-ci lui fut refusée au motif qu'elle aurait dû être déposée préalablement à la délivrance du certificat de conformité en vertu d'une délibération du conseil général des Yvelines du 6 mai 1977.
Le Médiateur saisi de l'affaire constata après enquête que si les nouveaux imprimés de demande de subvention mentionnaient avec précision la nécessité de constituer un dossier avant la délivrance du certificat de conformité, cette mention n'existait pas dans les formulaires utilisés en 1979 par Monsieur D... lors du dépôt de sa demande.
Le Médiateur fil part de ces observations au préfet des Yvelines et demanda que le dossier de Monsieur D... soit réexaminé et que des mesures soient prises pour améliorer et actualiser l'information donnée aux demandeurs de la subvention.
Après plusieurs interventions du Médiateur, le Préfet reconnut le bien-fondé des arguments avancés. Compte tenu du caractère erroné des informations contenues dans le formulaire remis à Monsieur D... par les services de la Mairie de B... le préfet décida de saisir de ce dossier la commission départementale du conseil général. Cette instance par délibération du 18 novembre 1981 donna une suite favorable à la requête de Monsieur D...
En outre, afin d'éviter que de tels incidents ne se reproduisent et pour mettre un terme à ce problème (le Médiateur était saisi quelque temps après la requête de Monsieur D... d'un cas strictement semblable qui s'était produit dans la même commune) le Préfet précisa par une circulaire du 4 décembre 1981 adressée à tous les maires du département, les conditions d'attribution de la subvention ainsi que son montant et invita les élus à n'utiliser que les documents les plus récents qui leur ont été adressés, documents qui sont à leur disposition à la préfecture.
Madame L... (dossier 801580) et son mari font partie des anciens agents de l'Etat ayant quitté leurs services avant le 29 janvier 1950 sans droit à pension et sans demander en temps utile ni le remboursement des retenues pour pensions effectuées sur leurs traitements ni leur rétablissement dans les droits qu'ils auraient dû acquérir au regard du régime général.
Depuis le 29 janvier 1950, date d'effet du décret de coordination n° 50 133 du 20 janvier 1950, les fonctionnaires quittant le service sans droit à pension sont automatiquement rétablis par l'intermédiaire de leur administration employeur moyennant transfert par celle-ci de cotisations, dans la situation dont ils auraient bénéficié en matière d'assurance vieillesse sous le régime général de la sécurité sociale.
Avant le 29 janvier 1950 un tel rétablissement n'était possible que si le fonctionnaire radié des cadres en faisait expressément la demande, les cotisations personnelles nécessaires étant alors imputées sur le montant des retenues pour pension qui devaient lui être remboursées par le Trésor Public à son égard, l'administration réglant la part patronale.
La formulation de cette demande devait intervenir dans le délai de 5 ans suivant la radiation des cadres car au-delà de ce délai, les retenues pour pensions assimilées à des créances sur l'Etat étaient atteintes par la prescription.
Par manque d'information certains fonctionnaires civils ou militaires laissèrent passer ce délai et ne purent obtenir ni rétablissement de droits, ni remboursement de cotisations et se virent privés d'un avantage de vieillesse alors qu'ils avaient cotisé à cet effet et subissaient un traitement discriminatoire par rapport aux agents ayant quitté le service à compter du 29 janvier 1950.
La complexité de ces situations au regard d'une modification importante de la réglementation aurait nécessité un effort tout particulier d'information et d'explication. Ce fut l'inverse qui se produisit, l'information fut réduite et incomplète et contribua ainsi à créer des situations particulièrement injustes.
Le Médiateur est intervenu dans cette situation inextricable en usant de son pouvoir de réforme. Une proposition FIN 78-44 émanant de ses services fut reprise dans le projet de loi 1811 déposé à l'assemblée nationale par l'ancien gouvernement le 18 juin 1980. Ce projet devrait être repris par le gouvernement actuel.
Si la complexité inhérente à certains textes de notre droit est source d'incompréhensions lorsque ceux-ci ne sont pas accompagnés d'une information rigoureuse -quasi pédagogique- que dire des situations lorsqu'aux règles de notre droit interne, se mêlent des éléments de droit communautaire ?
L'application directe du Traité de Rome, les règles de droit élaborées par le Conseil ou la Commission de la Communauté européenne, les décisions de la Cour de justice sont autant de normes qui pénètrent chaque jour davantage notre ordre juridique interne.
Le Médiateur a pu constater depuis quelque temps dans les requêtes qui lui sont transmises une progression sensible quoique encore limitée de ce phénomène inéluctable.
Une telle évolution, de nature à enrichir les réflexions des juristes crée chez les administrés une situation de profond désarroi. Pour pallier cette situation, l'information sur l'organisation politique et administrative de la communauté devrait être beaucoup plus développée notamment dès l'école. Le rôle et la portée des normes communautaires principalement en matière agricole, sociale et fiscale devraient faire l'objet d'une information élargie.
Monsieur P... (dossier 804939) agriculteur s'engage le 30 décembre 1974 à respecter les dispositions du règlement CEE 1353/ qui prévoit l'attribution de primes à la reconversion vers la production de viande de troupeaux bovins primitivement destinée à ta production laitière.
A la suite d'un premier contrôle effectué par la direction départementale de l'agriculture, il est apparu que Monsieur P... n'avait pas respecté l'article 3 alinéa 1er dudit règlement. Celui-ci imposait au bénéficiaire de détenir sur l'exploitation un nombre d'unités de gros bovins égal ou supérieur à celui détenu sur cette même exploitation à la date de référence. Le directeur départemental de l'Agriculture demande à Monsieur P... le remboursement de la fraction de la prime déjà versée.
Dans cette affaire le Médiateur constate que l'administration a procédé à une application particulièrement rigoureuse des textes négligeant que Monsieur P... avait manifestement manqué d'information, le texte du règlement communautaire ne lui ayant pas été remis lors de la signature de l'engagement. Il ne put en prendre connaissance qu'à la suite de la rupture unilatérale de l'engagement par la Direction départementale de l'agriculture. Contraint au remboursement de la prime déjà reçue Monsieur P... s'est trouvé dans une situation précaire pour assumer sans aide la reconversion lait viande alors engagée de manière irréversible.
Pour le Médiateur toutes ces difficultés ont pour origine une mauvaise information. Elles ne sont pas de nature à mettre en confiance des éleveurs qui, comme d'autres catégories professionnelles, font l'objet d'incitations financières pour permettre la réorientation d'une politique générale en l'occurrence agricole. L'incitation et les encouragements ne peuvent produire leurs effets sans une nécessaire confiance fondée sur une information complète et précise. Loin d'être l'objet de tous ces égards, Monsieur P..., n'a obtenu aucune réponse du Préfet auquel il s'était adressé le 25 septembre 1976 et n'a jamais eu connaissance des résultats de l'enquête diligentée par le ministère de l'Agriculture le 12 septembre 1978. L'on comprend alors sa réaction lorsqu'il écrit au Médiateur : "Depuis 1976 cette affaire me mine car je me débats et je ne peux pas être entendu ; vous êtes mon dernier recours dans cette affaire lamentable..." (affaire en cours).
D'un point de vue plus général, la sixième directive des communautés prise le 13 juin 1977 qui eut pour effet dans le cadre de l'harmonisation de l'assiette de la T.V.A. à l'échelon européen, de faire entrer dans le champ d'application de cette taxe, des activités n'y étant pas assujetties auparavant, continue de poser quelques problèmes à certains contribuables malgré les efforts d'information entrepris par les services fiscaux, l'administration fiscale ayant demandé à tous ses services d'envoyer systématiquement les imprimés de déclaration de T.V.A. à tous les nouveaux assujettis (dossier 811959).
La complexité des situations peut provenir de la particulière profusion des textes, de leur enchevêtrement rendant difficile leur compréhension.
Elle peut être également liée au fait que plusieurs organismes doivent intervenir dans le règlement d'avantages dont les modalités de calcul et les conditions d'octroi sont elles-mêmes complexes. Cette situation est fréquente en matière d'appréciation des droits des demandeurs d'emplois. Dans ces cas, deux organismes interviennent, l'un de droit publie l'Agence nationale pour l'emploi (A.N.P.E.) l'autre de droit privé, à gestion paritaire, les Associations pour l'emploi dans le commerce et l'industrie (ASSEDIC). La coordination nécessaire en matière d'information pour déterminer les attributions et les compétences de chacun n'est pas toujours assurée, dès lors, l'administré a trop souvent l'impression de se faire renvoyer d'un organisme vers l'autre (dossier 791728).
La complexité des textes, leur foisonnement se marient mal avec les impératifs de brièveté des messages informatifs.
L'information diffusée, notamment lorsqu'il s'agit de porter à la connaissance des administrés des droits relativement nouveaux -subventions pour l'amélioration de l'habitat, création d'entreprises, économie d'énergie-, a trop tendance à privilégier la proclamation de ces droits sans être accompagnée des précisions nécessaires relatives à leurs conditions d'application.
Monsieur C... (dossier 812931) propriétaire d'un immeuble vétuste à L... décide à la suite d'informations recueillies auprès de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat d'effectuer, dans le cadre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat, des travaux importants de réhabilitation.
Quelques mois plus tard n'ayant pas obtenu la totalité des subventions escomptées notamment la majoration pour "impécuniosité", il se trouvera confronté à de graves difficultés financières et sera dans l'obligation de vendre son fonds de commerce pour faire face aux remboursements des travaux.
Dans cette affaire, il semble que l'information donnée à Monsieur C.... extraite du "guide des conditions d'attribution des subventions" édité par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (A.N.A.H), ait par sa présentation et certaines de ses formules créé des ambiguïtés dans son interprétation.
En effet, la majoration en faveur des propriétaires impécunieux (alinéa 3) y est présentée sous une forme ne mettant pas assez en évidence le caractère conditionnel et en pratique exceptionnel de cette mesure.
Certes le libellé de cet article précise que "peuvent bénéficier d'une majoration de 50% les propriétaires..." Cette précaution n'est pas suffisante. Le rôle et les pouvoirs parfois discrétionnaires des commissions départementales de l'amélioration de l'habitat n'apparaissent pas dans ce guide avec l'importance qu'ils revêtent en pratique. Aucune mention n'est faite sur les critères d'appréciation ou de refus de ces commissions. Il serait bon de préciser qu'ils sont avant tout d'ordre financier, les commissions appréciant ces demandes de majoration en fonction des autorisations budgétaires qui leur sont accordées. Ce rappel général des règles de comptabilité publique serait de nature à éviter bien des confusions dans l'esprit des administrés. (affaire en cours).
Toujours dans le domaine des subventions pour l'amélioration de l'habitat, la date de commencement des travaux continue de susciter des malentendus (affaires 810775. 813917) les demandeurs n'attendant pas toujours la délivrance de l'accusé de réception de dépôt de leurs dossiers pour entreprendre les transformations prévues.
Ce problème soulevé à différentes reprises dans les rapports du Médiateur n'est toujours, pas résolu malgré les efforts sensibles d'information entrepris par les services de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.
De manière plus générale, le Médiateur a pu constater que le caractère incitatif de mesures relativement nouvelles - en matière d'amélioration de l'habitat - d'économie d'énergie - d'aide à l'innovation ou de création d'entreprises - n'est pas toujours bien compris des usagers.
Les primes ou subventions prévues ont pour objet de provoquer ou d'accélérer les décisions, de réaliser des investissements qui, sans elles, ne se feraient pas. Ces aides doivent être sollicitées avant que ne soient engagés les moyens financiers ou les travaux nécessaires à la réalisation des opérations souhaitées.
Cette définition du caractère incitatif de ces diverses mesures n'a pas toujours pu trouver sa juste place dans les campagnes de sensibilisation de l'opinion publique. La politique d'information suivie dans ces domaines en recourant à des techniques et des moyens proches de ceux utilisés par les publicitaires n'a laissé qu'une marge étroite à toute information explicative pouvant paraître limitative ou restrictive (Dossiers 803875. 813787. 810394. 811971).
L'information permanente des administrés sur l'état de leurs démarches est fondamentale pour la qualité de leurs rapports avec l'administration. Elle est une des conditions du nécessaire dialogue qui doit s'instaurer pour que cessent des incompréhensions réciproques.
Informer l'administré c'est lui donner les moyens de connaître ses droits et de les faire appliquer, c'est également le tenir au courant de l'état d'avancement de sa demande, l'éclairer sur des aspects du déroulement d'une procédure qu'il n'avait peut-être pas envisagés, c'est aussi lui expliquer dans un langage accessible et personnalisé les raisons d'une décision surtout lorsqu'il s'agit d'un refus.
Les quelques cas qui vont suivre n'ont bien entendu qu'une valeur indicative, ils ne sauraient rendre compte des multiples situations où l'administration a convenablement rempli une de ses missions de service public, l'information.
En 1957 à la suite du décès de son père Monsieur L... hérite d'un terrain dans la banlieue de T... (dossier 811044).
Devant y faire construire une maison individuelle, Monsieur L... fait en 1976 une première demande de certificat d'urbanisme.
Il apprend à cette occasion que son terrain n'est pas constructible et qu'un plan d'occupation des sols est en cours d'élaboration dans sa commune.
En 1977 il fait une nouvelle demande, cette fois son terrain se trouve être situé dans le périmètre d'une zone d'aménagement concerté.
Voulant avoir plus de précisions il écrit au directeur départemental. Celui-ci, dans sa réponse du 29 décembre 1978, lui confirme que son terrain doit être acquis au titre de la Z.A.C. et permettre l'aménagement d'un chemin piétonnier. Une enquête publique valant enquête préalable à la déclaration d'utilité publique doit être organisée.
Depuis 1976 et jusqu'à ce jour Monsieur L... ne peut donc pas disposer librement de son terrain.
Saisi de cette affaire, après un examen approfondi au vu des pièces qui lui ont été communiquées, il apparaît au Médiateur que l'administration concernée n'a pas rempli la mission d'information qui lui incombe.
En effet, ni le certificat d'urbanisme du 9 novembre 1978 ni la lettre du directeur départemental de l'équipement du 29 décembre 1978 n'ont permis à Monsieur L... d'être réellement informé sur ses droits et notamment de la possibilité qui lui était offerte, conformément à l'article L.311.2 du code de l'urbanisme, de mettre en demeure la collectivité publique initiatrice de la Z.A.C., d'acquérir son terrain.
L'attitude de la commune de C... ne peut être exempte elle aussi de toute critique, puisque les différentes correspondances adressées sous pli recommandé par Monsieur L... au Maire sont restées sans réponse.
Considérant en l'espèce que l'administration n'a pas assumé correctement sa mission de service public en ne fournissant pas à Monsieur L... toutes les informations que nécessitait sa situation, le Médiateur est intervenu auprès du Préfet de région afin que l'acquisition du terrain en question intervienne dans les meilleures conditions et surtout dans les meilleurs délais possibles, avant l'expiration du délai de 3 ans (2 ans avec prolongation d'un an) tel que le précise l'article L.123.9 du Code de l'urbanisme.
Ce cas ne constitue pas un cas isolé. Pour éviter de telles situations, il conviendrait d'améliorer l'information des administrés aux différents stades de la procédure. Il serait souhaitable que le certificat d'urbanisme fasse mention des droits du propriétaire concerné. Ceci est également valable pour un terrain situé en Z.A.D. ou réservé dans un P.O.S.
Mademoiselle L... (dossier 815429) s'est vu refuser le 29 juillet 1981 par l'ASSEDIC de T... le bénéfice de l'allocation forfaitaire destinée aux demandeurs d'emploi parce qu'elle ne justifiait pas "d'un diplôme ou d'une attestation de stages prévus à l'article 13 du règlement annexe à la convention du 27 mars 1979".
Malgré ces "explications" Mademoiselle L... voulut en savoir plus. Elle écrivit au directeur de l'ASSEDIC de T.... celui-ci dans sa réponse du 15 septembre 1981 confirmait la décision de rejet et précisait "le travailleur privé d'emploi doit justifier d'une inscription auprès de l'Agence pour l'emploi dans un délai de 12 mois suivant l'obtention d'un diplôme, ce n'est pas votre cas ".
Simple traduction de l'information codée transmise le 29 juillet, cette réponse ne peut être considérée comme satisfaisante du point de vue de sa motivation.
Tel "n'est pas votre cas" mais quelle était donc la situation de Mademoiselle L... ?
Mademoiselle L... avait suivi des cours de préparation au brevet d'étude professionnel d'agent administratif, diplôme qu'elle obtenait le 27 juin 1980. Ayant décidé de poursuivre au-delà ses études, Mademoiselle L... fut contrainte à la fin de l'année scolaire 1980-1981 de quitter l'école sans avoir obtenu de nouveau diplôme au cours de cette année.
Le 24 juin 1981 elle se rendit à la mairie de S... pour s'inscrire à l'Agence nationale pour l'emploi. Le secrétaire de mairie étant absent, Mademoiselle L... reviendra quelques jours plus tard, le 30 juin plus exactement.
Pour les services des ASSEDIC de T... Mademoiselle L... ne pouvait plus prétendre à l'allocation forfaitaire car elle venait de dépasser le délai d'inscription de douze mois suivant la date d'obtention de son dernier diplôme. Telle était donc la situation de Mademoiselle L...
Le Médiateur saisi de cette affaire constate que l'ASSEDIC avait manifestement voulu faire une stricte application des conditions de délais.
Une telle position critiquable du point de vue de l'équité (les délais semblaient être dépassés de 3 jours) était-elle conforme au droit, aux règles qui régissent le calcul des délais ?
Car pour pouvoir se permettre d'être aussi intransigeant il fallait à tout le moins que la position des services des ASSEDIC soit irréprochable sur ces points, ces règles étant fixées de façon précise par le Code de procédure civile s'imposent dans tous les domaines.
Dans le cas de Mademoiselle L... le délai avait commencé à courir le 27 juin 1980 date d'obtention de son diplôme, les douze mois prévus étaient normalement écoulés le 27 juin 1981. Or, le 27 juin 1981 étant un samedi, le délai se trouvait ainsi prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant, conformément à l'article 642 du nouveau Code de procédure civile et n'expirait ainsi que le 29 juin 1981 à minuit.
Or, la jurisprudence tient toujours compte du fait que les services ferment avant 24 heures et considère que la formalité à accomplir peut être effectuée le lendemain du dernier jour prévu afin de ne pas priver les intéressés du laps de temps théorique qui continue à courir après la fermeture des bureaux.
Selon ces règles Mademoiselle L... respectait bien le délai de 12 mois requis lors de son inscription à l'agence nationale pour l'emploi le 30 juin 1981.
Le Médiateur utilisant ces arguments vient d'intervenir auprès du directeur de l'ASSEDIC de T... afin que la situation de Mademoiselle L... puisse être réexaminée. Selon les premières indications recueillies au cours de l'enquête, il est vraisemblable, et en tout cas souhaitable que l'organisme en cause, acceptera la position proposée conforme aux règles communément admises et à l'équité.
Dans cette affaire les services de l'ASSEDIC ont failli à leur mission d'information des administrés.
En informant Mademoiselle L… de sa situation réelle et des modalités de calcul des délais -la moindre des choses lorsque ces délais sont supposés être dépassés de si peu- cet organisme aurait non seulement évité à Mademoiselle L... toutes ces tracasseries mais aurait pu difficilement adopter l'attitude catégorique qui fut la sienne jusqu'à présent. Il convient d'observer que celle-ci procédait plus de l'ignorance des règles objectives applicables en la matière que d'un désir de profiter d'une situation dominante.
L'information, la motivation des décisions sont autant de garanties précieuses pour les administrés contre l'arbitraire de certains services et des contrepoids susceptibles de rétablir l'équilibre de leurs relations avec l'administration. L'effort d'information auquel l'administration se trouve alors contrainte l'oblige à un examen plus attentif et plus circonstancié des situations, de nature à garantir la régularité de la décision.
Ces insuffisances de l'information administrative, ces défauts que nous avons constatés, comment les expliquer ? C'est de l'espoir d'en déceler les origines qu'est venu notre souci de nous informer nous-mêmes sur les moyens d'information mis à la disposition du public par l'Administration.
Nous avons visité des organismes très divers : des grandes administrations au niveau central, régional, local ; des organismes consulaires, paritaires, mutualistes ; des unités plus isolées ; des institutions à vocation générale, d'autres à vocation spécialisée ; Certaines en contact direct avec l'administré, d'autres préparant et traitant l'information au niveau de l'Administration...
Nous tenons tout d'abord à remercier particulièrement les personnes qui nous ont reçus de leur accueil et de leur collaboration à notre travail, qui permettent de considérer ce rapport comme le fruit d'une réflexion commune.
Nous n'ignorons pas que notre "tour d'horizon" est loin d'être exhaustif. Il ne s'agissait pas d'établir une liste complète, mais de donner une image suggestive de l'effort accompli dans ce domaine.
L'ordre dans lequel sont présentées les différentes expériences n'a rien à voir avec un quelconque jugement de valeur.
Nous avons, très arbitrairement, regroupé les organismes à vocation générale, les organismes à vocation sociale -les réclamations en cette matière étant chez le Médiateur les plus importantes numériquement- ; des organismes intervenant dans d'autres domaines variés ; diverses expériences nouvelles.
Dans chaque cas, nous avons cherché à mettre en valeur les principales orientations, les principales originalités, qui nous semblaient guider les différentes politiques d'information mises en oeuvre.
Le Centre Interministériel de Renseignements Administratifs de PARIS (C.I.R.A)
Rattaché au Secrétariat Général du Gouvernement, le C.I.R.A de Paris a fonctionné de 1956 à 1959 à titre expérimental et a été officiellement créé en 1959.
Ce Centre est chargé :
1- d'assurer la liaison entre le public et les services administratifs ;
2- d'assurer une liaison permanente entre les divers bureaux ministériels d'accueil et de renseignements ;
3- d'indiquer aux administrations les points sur lesquels une amélioration des relations avec le public ou une simplification des formalités se révèleraient nécessaires.
Selon les responsables, ce sont surtout les deux premières catégories de tâches qui ont pu jusqu'à maintenant être développées.
Le Centre interministériel de renseignements administratifs a pour rôle premier de renseigner le public -et ce uniquement par téléphone- sur tous les points de structure, de réglementation et de pratique administrative.
Son effectif est actuellement de 40 agents parmi lesquels 28 informateurs chargés de répondre au public et 6 standardistes.
Les informateurs sont des fonctionnaires mis à la disposition du Centre par le ministère dont ils dépendent ; ils sont ainsi à même de couvrir la plupart des grands domaines administratifs. Ils sont en outre formés, grâce à des stages spéciaux, pour renseigner directement et instantanément le demandeur.
Le Centre reçoit en période courante plus de 1000 appels par jour. Dans la plupart des cas, les questions sont relativement simples et peuvent recevoir une réponse immédiate. Certaines demandes, plus complexes, exigent cependant une recherche plus approfondie ; dans ce cas le rappel est effectué dans les plus brefs délais.
L'informateur renseigne et oriente mais il ne joue pas le rôle de conseiller juridique ou fiscal. Il ne se substitue pas non plus aux différentes administrations sur lesquelles, dans certains cas, il doit renvoyer l'usager.
Les demandes d'information émanent non seulement du publie mais aussi des différents relais mis en place dans l'administration à tous les niveaux et notamment dans les préfectures et les mairies.
L'appel téléphonique est à la charge de l'usager mais le renseignement est donné gratuitement.
Les appels proviennent pour 75 % de Paris, 18 % de la région d'Ile de France et 7 % du reste du territoire français.
A côté de cette mission primordiale, le C.I.R.A. a également un rôle de coordonnateur. On peut à cet égard citer particulièrement la réalisation d'une opération pilote qu'il a organisée en 1981 avec les services fiscaux, dans le département du Val-de-Marne, au moment de la déclaration d'impôt : sur l'enveloppe qui contenait l'imprimé de déclaration (envoyé par la poste à tous les assujettis à l'impôt), une flamme indiquait que, pour tout renseignement, on pouvait s'adresser au CIRA. Treize personnes, détachées des services fiscaux auprès du C.I.R.A, ont dû être recrutées pour faire face au nombre d'appels, passés alors à 1300 par jour.
Le C.I.R.A participe à l'opération Télétel grâce à un service de boîte électronique qu'il a mis en place (voir plus loin ce qui est dit au titre du Centre d'études et d'expérimentation des systèmes d'information).
Il fournit également une assistance technique à d'autres services administratifs, non seulement en leur donnant l'information administrative lorsqu'elle leur manque mais aussi en les aidant, par exemple, à organiser des stages pour leurs personnels d'accueil (dans les préfectures notamment).
Malheureusement le risque devant lequel il se trouve d'être rapidement saturé empêche le Centre de se faire connaître autant qu'il serait nécessaire.
Le Centre interministériel de renseignements administratifs de Paris s'est développé surtout au cours de ces 5 dernières années. Deux autres Centres ont été ouverts pendant cette même période : un à Lyon en janvier 1978, l'autre à Metz en janvier 1979. Un est en cours de création à Lille. Quatre autres, qui devraient desservir les zones non encore couvertes, sont encore prévus.
L'orientation qui semble avoir prévalu dans le développement de la formule est en effet celle de l'implantation d'un nombre limité de centres, ceux-ci étant par contre de taille relativement importante. Les inconvénients du système retenu devraient être compensés par la création ou le développement de relais d'information : dans les mairies, les bureaux de poste, les préfectures.
Instituée en 1971 auprès du Premier Ministre, la Commission de coordination de la documentation administrative a pour mission de mettre en oeuvre une politique de la documentation dans l'Administration, afin que soit facilitée l'adaptation des centres d'information et de documentation des administrations publiques aux besoins respectifs des pouvoirs publics et des usagers, et que soit obtenue une rationalisation des coûts.
Le cadre de cette mission est vaste et les fonctions qui y sont remplies diverses :
- La Commission contrôle la création des publications périodiques et de séries de l'administration, toute nouvelle création devant en principe être soumise a son avis.
- Elle développe la promotion des publications et cherche à créer pour l'Administration de meilleures conditions d'édition et de diffusion. Elle a par exemple fait un certain nombre de "propositions d'économies sur les publications administratives" dans un rapport au Premier Ministre (1980).
- Elle coordonne l'action des services de documentation et l'harmonisation des techniques. Elle a entrepris dans ce cadre une étude sur les différents aspects de la fonction documentaire dans l'administration, son objectif étant d'améliorer la cohérence entre les différents moyens mis en oeuvre et d'aider à l'insertion des moyens documentaires, non seulement dans le réseau des différents services d'une même administration mais également dans un réseau plus large.
A cet égard, la C.C.D.A., avec l'introduction des moyens informatisés dans les services administratifs, est amenée à réfléchir de plus en plus sur les problèmes d'utilisation de l'informatique documentaire et de coordination en cette matière.
Le développement des moyens informatiques et des banques de données aideront en particulier à mettre en lumière les domaines d'action qui ont entraîné le développement d'une documentation pléthorique, ou ceux qui au contraire ne sont pas assez couverts.
- La Commission contribue à définir une politique de formation destinée aux personnels de documentation, son souci étant de sensibiliser les responsables à l'importance des moyens documentaires dans les prises de décisions et, par voie de conséquence, à la nécessité d'utiliser au mieux les techniques documentaires.
- Elle anime une réflexion sur les problèmes de la documentation dans l'administration et étudie les mesures susceptibles d'améliorer les rapports entre les services publics et leurs différentes catégories d'usagers. Son objectif essentiel est de sensibiliser tous ceux qui sont des intermédiaires entre l'Administration et l'usager de base (élus locaux, secrétaires de mairie, représentants des syndicats, des associations, travailleurs sociaux... ) sur le rôle qu'ils ont à jouer dans la diffusion de l'information administrative auprès d'un public souvent peu averti.
- La Commission, enfin, participe à l'information du public, et ce par la réalisation et la publication de différents guides et brochures - ces ouvrages étant à vrai dire plus souvent utilisables par les intermédiaires que par le "grand public" directement.
On se bornera à citer leur titre : il s'agit de :
. la liste des catalogues de publications éditées par l'administration ;
. les répertoires des publications officielles (séries et périodiques) dans les administrations centrales, les administrations locales de l'Etat, et les établissements publics.
. une brochure (élaborée en coordination avec le Service d'information et de diffusion du Premier Ministre) intitulée "Au service du citoyen, les guides édités par l'Administration".
. et, enfin, le guide des centres d'information et de documentation de l'administration française.
Ces ouvrages ont donné lieu à l'établissement de fichiers déjà informatisés ou en cours d'informatisation. En particulier la C.C.D.A. réalise actuellement la mise à jour informatisée du fichier qui a permis en 1978 l'édition du guide des centres d'information et de documentation, ce qui permettra de réaliser d'une part une base de données interrogeable et d'autre part une nouvelle édition du guide en photocomposition programmée.
Ce Service a une place importante dans l'élaboration et la diffusion de l'information.
- Il collabore à l'information des pouvoirs publics et des services administratifs grâce à la collecte qu'il effectue des renseignements sur les conditions d'application des textes législatifs et réglementaires et sur les questions qui peuvent se poser à l'opinion publique. Il élabore à cet effet les "dossiers de l'action gouvernementale".
- Il diffuse une publication - "la lettre de Matignon", hebdomadaire- à l'intention notamment des élus nationaux, régionaux et locaux, et de la presse.
- Le S.I.D. constitue le lien nécessaire entre les administrations et les médias. En effet, le besoin intense d'information a amené la plupart des journaux, les chaînes de télévision et les radios à créer des pages et des émissions de service. Pour que la tâche des journalistes chargés de cette "information service" puisse s'effectuer de manière sûre et efficace, il a été demandé à chaque ministère de nommer une personne responsable qui soit à même de leur fournir toute l'information nécessaire. Le S.I.D. a été chargé d'établir la liste correspondante.
- C'est le Service d'information et de diffusion qui est chargé de la confection et de la mise à jour des pages roses des annuaires téléphoniques, celles-ci fournissant depuis quelques années des renseignements pratiques sur les services administratifs.
- Lien entre les différents responsables de la fonction administrative et les intermédiaires, le S.I.D. diffuse également directement auprès du public une information qu'il a lui-même élaborée ou, plus exactement, que les différents ministères techniques ont élaboré grâce à son travail de coordination.
Dans le cadre de cette action, le S.I.D. édite et met régulièrement à jour une collection de guides "Vous et l'administration". Trois titres y figurent actuellement : le "Guide de la retraite", le "Guide de l'entrée dans la vie active" et, surtout, le "Guide de vos droits et démarches". L'édition 1981 de ce dernier guide, entièrement régionalisée, a été distribuée dans toutes les communes de France ; il est également très largement diffusé par l'intermédiaire des librairies et des kiosques. Les sondages montrent qu'il constitue un outil précieux (Les correspondants départementaux du Médiateur le citent généralement comme l'un des guides le plus fréquemment utilisé).
Le Premier Ministre souhaite un développement de cette collection, son objectif étant qu'à moyen terme tous les grands secteurs de l'activité administrative soient couverts par de tels ouvrages. Un guide des Français de l'étranger est actuellement en cours d'impression. D'autres sont en projet, comme le guide de la justice.
A la fin de l'année 1981, le S.I.D. a également mis en circulation - "Le guide des guides" : nouvelle édition mise à jour du travail effectué précédemment par la Commission de coordination de la documentation administrative sur "les guides édités par l'administration" (cf. ce qui a été dit au titre de la C.C.D.A.).
Le Premier Ministre, dans une circulaire du 3 novembre 1981, confirme le S.I.D. dans sa mission de coordination de l'effort d'information à développer. Le groupe interministériel constitué à cet effet -composé d'un représentant tant pour chaque ministère- doit l'aider dans l'accomplissement de sa tâche.
Dans une circulaire du 4 novembre, il réaffirme également la mission de coordination et d'assistance technique du S.I.D. dans la mise en oeuvre de campagnes gouvernementales d'information.
Il faut enfin signaler que le Service d'information et de diffusion recense actuellement l'ensemble des services administratifs susceptibles de donner des renseignements au public (à l'exclusion des services qui ne fournissent que de la documentation), à l'échelon central et départemental.
Les missions qui sont, en certains domaines, complémentaires, de la Commission de coordination de la documentation administrative et du Service d'information et de diffusion, devraient couvrir toutes les actions d'information du public.
Créé en 1978, le CEESI est un organisme national à vocation interministérielle, qui intervient dans le domaine des applications de l'informatique et de la télématique dans le secteur public et parapublic. Rattaché au ministère de l'Industrie, il travaille en réalité sous la responsabilité du Secrétariat Général du Gouvernement. Il associe des administrations de l'Etat, des collectivités locales et des organismes du secteur public et parapublic dans la conception et la réalisation d'expériences pilotes relatives à des systèmes d'information d'intérêt collectif.
Chaque année sont définis les thèmes généraux des travaux qui devront être réalisés, ceux-ci s'effectuant sous forme de programmes autonomes, dotés chacun d'un directeur, d'un budget et d'une équipe de travail.
Trois opérations pilotes conduites par le CEESI méritent d'être particulièrement décrites dans le cadre du problème de l'information administrative.
- L'expérience Télétel à Vélizy
Menée par la Direction générale des Télécommunications, l'expérience de Vélizy est destinée à tester sur un échantillon de la population (2 500 personnes) un système d'information directe au public grâce à des terminaux de Vidéotex. Le programme est très vaste et ouvert à toutes les personnes privées ou publiques qui souhaitent en faire partie. Dans ce cadre, le CEESI a été chargé de prospecter auprès des services administratifs et de réaliser, en collaboration avec ceux qui étaient partie prenante, les différents écrans.
Actuellement le programme est interrogeable directement par le public qui a été sélectionné par la Direction générale des Télécommunications. Des réunions d'information, des visites à domicile, des lettres, permettent à ce public d'être amplement informé du but de l'opération et des moyens utilisés.
Un service de boîte postale électronique, reliée au Centre interministériel de renseignements administratifs, a été mis en place. Ce système, qui permet de donner des réponses aux demandes de renseignements (il s'agit toujours de renseignements succincts) permettra également d'aider à découvrir les lacunes du programme.
- Les expériences menées en milieu rural
Les expériences dont il s'agit ici concernent uniquement les services administratifs. Elles ont été décidées par la DATAR (Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'action régionale) et le CEESI.
Deux départements tests ont été choisis : les Alpes de Haute - Provence et le Lot et Garonne. Ces deux départements ont en effet semblé, après étude, offrir un échantillon intéressant des spécificités du milieu rural. De plus un comité départemental des services publics en milieu rural fonctionnait aussi bien dans l'un que dans l'autre, et le travail a pu se faire en collaboration avec ces organismes.
Des terminaux Vidéotex ont été installés dans les mairies et les bureaux de poste. La fourniture des renseignements se fait par l'intermédiaire d'agents de guichet qui ont été spécialement formés à cette tâche.
Les terminaux permettent d'accéder aux systèmes nationaux d'informations administratives mis en place par le CEESI dans le cadre de l'expérience de Vélizy. Des banques de données complémentaires ont dû cependant être élaborées pour que soient accessibles les informations propres au monde rural (intégration de l'information de la Mutualité sociale agricole et du ministère de l'Agriculture notamment), ainsi que les informations spécifiques à chacun des deux départements concernés (informations sur les règlements locaux ou sur les ressources locales).
Les programmes comprennent également des données d'information sur les associations à but social qui jouent un rôle de service public.
Les usagers peuvent obtenir la copie sur papier des réponses à leurs questions. Un système d'échange de messages avec le centre interministériel de renseignements administratifs de Paris fonctionne là aussi.
Ces expériences, qui doivent durer entre un an et un an et demi, se termineront à la fin de 1982. Elles concernent 30 guichets pour le Lot et Garonne et 18 pour les Alpes de Haute - Provence. Elles sont entièrement financées par les administrations centrales.
A la fin de la période d'expérimentation, un rapport devra être élaboré sur les conclusions à tirer des résultats constatés. Il devra également contenir, éventuellement, des propositions relatives à la configuration générale du Système.
- L'expérience municipale de Grenoble
La ville de Grenoble et l'Etat mettent actuellement en oeuvre, dans le cadre du CEESI et de l'Institut National de l'audiovisuel, un système télématique d'information (baptisé c.l.a.i.r.e.) - sur les droits et démarches administratives à caractère national et local, sur les services collectifs municipaux et les services proposés par les associations. Ces informations seront accessibles au grand public par l'intermédiaire d'opérateurs équipés de terminaux situés dans les lieux publics (administrations, centres sociaux, associations ...).
Le CEESI, qui n'avait pas jusque-là la personnalité morale, s'est transformé récemment en établissement public administratif et est devenu le CEESIA, Centre d'Etudes et d'Expérimentation des Systèmes d'Information des Administrations.
L'accès aux documents administratifs, voilà qui constitue l'un des aspects importants de l'information de l'administré.
Or la loi du 17 juillet 1978 régissant les conditions de la communication de certains documents administratifs est récente et, certainement, encore mal connue -pas seulement d'ailleurs de l'administré mais aussi des fonctionnaires chargés de l'appliquer.
La C.A.D.A., chargée d'examiner les refus de l'Administration en la matière et de conseiller cette dernière sur toute question relative à l'application de la loi, a fait paraître au cours des derniers mois de l'année 1981 une plaquette d'information sur ce thème. Par manque de crédits de publication, elle a dû se limiter au chiffre de 50 000 exemplaires, mais les responsables estiment que le chiffre de 200 000 aurait été nécessaire.
La Commission d'accès aux documents administratifs a demandé à chaque administration de préciser le nom du service susceptible, pour chacune d'elle, de recevoir les demandes de communication ou de diriger le demandeur vers le service détenteur du document. Le Service d'information et de diffusion du Premier Ministre publiera une brochure contenant ces indications.
Une plaquette sur le droit à l'information (accès et recours possibles) tel qu'il apparaît dans la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et dans celle du 17 juillet sur l'accès aux documents administratifs, est actuellement en préparation au ministère de la Fonction Publique et des Réformes Administratives. Participent à son élaboration la C.A.D.A., la Commission nationale informatique et libertés, la Commission de coordination de la documentation administrative, le Service d'information et de diffusion, la Documentation française, le Médiateur.
La mission essentielle du S.C.O.M. (service rattaché à la direction du Budget au ministère de l'Economie et des Finances) consiste à promouvoir et développer, dans les administrations et services relevant de l'Etat, les techniques d'organisation et de simplification du travail.
Cette mission, il la remplit en assurant la formation et le perfectionnement des gestionnaires et des spécialistes en organisation, en apportant son aide technique aux services administratifs, en coordonnant la réalisation des travaux de recherche sur les problèmes d'organisation et méthodes et en diffusant les résultats de ces travaux.
En tant que conseil, le SCOM est représenté dans divers groupes interministériels, et notamment, le Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs, la Commission de coordination de la documentation administrative, l'Association française de normalisation etc...
Dans le cadre des stages qu'il organise, le SCOM est dans presque tous les cas amené à aborder un ou plusieurs aspects des problèmes de l'information administrative : phénomènes de la communication, circulation de l'information, conception et réalisation des imprimés et circulaires, organisation et fonctionnement d'un service de documentation, incidences des techniques nouvelles, formation des formateurs...
Selon le thème et la durée des stages l'accent sera, bien sûr, mis plus ou moins sur l'un ou l'autre aspect de la question.
Depuis une dizaine d'années, le S.C.O.M. a mis en place des stages spécifiques sur les problèmes du "service du public" - "information, accueil, dialogue", intitulé des stages en 1981, "informer, accueillir, dialoguer", intitulé des séances prévues pour 1982.
Au cours de ces stages, sont traités les thèmes traditionnels en la matière : typologie des activités des administrations, analyse des besoins des administrés, information et accueil du public, fin du secret administratif, relations avec les associations d'usagers, exemples de réalisations en matière de relations publiques, etc...
Ces stages, réservés essentiellement à des fonctionnaires de catégorie A, étaient conçus au départ pour des agents travaillant ou appelés à travailler dans des services de relations publiques.
Aujourd'hui, les agents appelés à devenir spécialistes des relations publiques ou chargés d'organiser un service d'accueil ou de documentation sont en minorité. Par contre, les stages attirent des fonctionnaires aux fonctions très variées, mais qui partagent la conviction que l'Administration doit évoluer pour mieux tenir compte des besoins des administrés.
En 1982, Le S.C.O.M. organise sur ce thème du "service du public" deux stages interministériels, de 5 jours chacun, chaque stage groupant de 15 à 20 personnes.
Dans certains cas, mais qui restent rares, il a été fait appel au S.C.O.M. pour l'organisation de stages au sein même d'administrations particulières.
Nous verrons également par la suite que beaucoup d'institutions importantes ont pris elles-mêmes en charge la formation de leurs personnels.
A l'administration centrale, d'abord, où ont été rencontrées les personnes responsables du service d'accueil et de renseignement du public -mis en place au sein de la division de la documentation, des publications et de l'information (A la Direction de l'administration générale, du personnel et du Budget) et de la section documentation à la direction de l'action sociale.
Le Bureau "information", situé dans les locaux des ministères de la Santé et de la Solidarité Nationale, avenue Duquesne, a pour mission de renseigner le public, celui-ci ayant la possibilité soit de venir sur place, soit de téléphoner.
Le service fonctionne un peu comme celui des centres interministériels de renseignements administratifs, avec des agents ayant acquis des compétences techniques dans les divers domaines concernés, mais de façon autonome par rapport aux services administratifs habilités à traiter les dossiers des usagers.
Quatre personnes répondent aux questions relatives à l'emploi et au travail, trois aux problèmes de sécurité sociale, et deux sont compétentes en matière de santé et d'action sociale.
De par l'activité intense du bureau "information", on constate que malgré l'effort de décentralisation de l'accueil et du renseignement effectué par l'Administration, la demande au niveau des services centraux reste très forte.
Le service de documentation du ministère reçoit également certaines visites du public, de même que les services de documentation existant au sein des différentes directions techniques : mais ce public est surtout constitué de chercheurs, d'universitaires...
Les services centraux des ministères élaborent, eux aussi, toute une documentation écrite :
Les circulaires, d'abord et surtout. Celles-ci sont répercutées, ainsi que toute la documentation technique nécessaire, sur toutes les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (D.R.A.S.S. et D.D.A.S.S.).
Des brochures, des guides, sont également exécutés.
En matière d'action sociale, il existe par exemple :
Des brochures, sur le parrainage ou les assistantes maternelles ;
Des guides : "guide de la mère" distribué par les DDASS ; "guide de l'interruption volontaire de grossesse" donné par les médecins aux femmes intéressées ; il s'agit là de dépliants grand public, diffusés en grand nombre (entre 300 000 et 500 000 exemplaires).
Certaines brochures, plus complexes, sont effectuées en collaboration avec d'autres organismes : comme celle relative aux "droits des personnes handicapées" éditée avec le Comité français d'éducation pour la santé.
A côté, toute une série de rapports s'adressent à des relais spécialisés, comme le rapport Bianco sur "l'aide sociale à l'enfance demain", édité à 3000 exemplaires, ou sont destinés aux techniciens, comme "l'accessibilité des lieux publics aux personnes handicapées", guide à l'usage des constructeurs.
Tout ceci ne constitue que des exemples et ne se veut certainement pas une liste exhaustive.
Il faut signaler aussi que le ministère participe à l'expérience Télétel.
A la Direction Régionale des affaires sanitaires et Sociales (D.R.A.S.S) également, plusieurs responsables ont été rencontrés, et ce au sein de trois services : Action Sociale, Législation, Contentieux.
La D.R.A.S.S., qui a un rôle de tutelle et de contrôle technique, n'a pas en réalité dans ses attributions une mission générale d'information. Elle est cependant fréquemment amenée à donner de l'information mais, sauf exception, ceci se réalise de façon ponctuelle, à la demande.
Bien placés pour constater tous les inconvénients des lacunes diverses dans l'information au public, ses responsables cherchent à développer le plus possible l'impact de cette information ponctuelle qu'ils sont à même de fournir.
Les moyens mis en oeuvre diffèrent selon les attributions de chaque service.
Le service de l'Action sociale est compétent pour l'action sanitaire et sociale, la formation permanente, les examens.
En matière d'action sanitaire et sociale, l'information est donnée essentiellement par les organismes décentralisés. Par contre, dans les deux dernières matières, la demande d'information auprès de la D.R.A.S.S. a pris une ampleur considérable et le service a dû s'organiser en conséquence.
Pour ce qui concerne la formation professionnelle et permanente, un public de plus en plus nombreux s'oriente -ou se reconvertit- vers les métiers d'animateur, travailleur social ou familial, éducateur spécialisé etc... Il lui faut alors une information précise, qu'il trouve au sein des directions départementales, sur l'organisation des professions, des stages, les débouchés ; à la D.R.A.S.S. il vient cependant fréquemment, pour chercher conseil sur une orientation. Les trois inspecteurs affectés à la coordination de l'action sociale et à la tutelle sur les centres de formation répondent volontiers aux demandes de visites et aux appels téléphoniques, qui sont de plus en plus nombreux.
Pour les examens, relatifs aux professions sociales, paramédicales.... un bureau d'accueil (une personne actuellement) a dû être créé pour décharger les services spécialisés : il est chargé de donner l'information générale au public et de réceptionner les dossiers d'inscription.
Au service de la Législation, l'information se fait de façon purement ponctuelle, à l'occasion des réponses aux lettres qui sont envoyées directement à la Direction régionale et à celles qui ont été adressées au Président de la République et aux Ministres, celles-ci sont en effet le plus souvent retransmises à la D.R.A.S.S. Elle se fait également à l'occasion d'appels téléphoniques ou demandes de visites de particuliers. Les réponses sont toutes données par les services techniques.
Le service du Contentieux voit passer un nombre important de recours - environ 15.000 par an- en matière d'accident du travail, invalidité, inaptitude etc...
Il est important de noter d'abord que les délais et modalités de recours contre une décision sont systématiquement indiqués dans la décision même : s'ils n'étaient pas signalés, ces délais ne seraient d'ailleurs pas opposables à l'administré.
Mais si l'administré est très bien informé des possibilités de recours, peut-être par contre un certain nombre de ces recours seraient-ils évitables si l'information de base était mieux passée.
Nous nous bornerons à signaler deux points, tous les autres problèmes abordés entrant surtout dans le cadre des problèmes généraux de l'information.
La D.R.A.S.S. assure le secrétariat des commissions de première instance. Les recours peuvent se faire soit par l'envoi d'une lettre recommandée soit par un dépôt sur place de la demande. Les responsables pensent souhaitable qu'en cas de déplacement du requérant, l'occasion de l'informer soit saisie (sur les forclusions, les recours parfaitement inutiles par exemple ...). Même si l'usager maintient son recours, il est probable qu'au moins un message aura pu passer.
Un effort est fait au sein de la Commission contentieuse pour informer les administratifs eux-mêmes des Commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel - ces agents sont convoqués aux séances de la Commission contentieuse- sur certains aspects d'une législation souvent délicate à mettre en oeuvre.
Outreles missions qu'elle exerce sur le plan national : gestion des fonds nationaux, centralisation des comptes individuels, études sur les politiques à mener.... la Caisse assure, pour les assurés de la région parisienne : la tenue des comptes individuels, la liquidation des pensions et le paiement des arrérages, ainsi que l'action sociale en faveur des personnes âgées.
Cette action directe auprès d'un nombre important d'administrés lui permet d'être au courant des problèmes et des difficultés rencontrés par ceux-ci.
Pour la province, ce sont les Caisses régionales d'assurance maladie branche vieillesse- qui sont responsables des opérations de liquidation des prestations- le Centre national informatique de Tours recueillant cependant l'ensemble des informations relatives à la carrière et aux cotisations d'assurance vieillesse de tous les assurés relevant du régime général et assurant la gestion du fichier ainsi constitué.
Alors que pour la liquidation des prestations, les organismes de sécurité sociale sont tenus d'appliquer des réglementations précises, chacun d'eux conserve au contraire, en matière d'organisation de l'information à distribuer aux administrés, une marge importante d'autonomie.
Ces quelques rappels préalables paraissaient nécessaires avant de situer l'action de la Caisse nationale elle-même en matière d'information de son public.
Plus que sur la diffusion d'informations générales, la Caisse semble avoir mis l'accent sur l'information individuelle et directe du futur retraité et du retraité. Elle développe en outre, à côté de l'utilisation des médias traditionnels, une action d'information auprès de relais diversifiés.
L'information écrite.
La Caisse, par l'intermédiaire de son service de relations extérieures, fait passer des communiqués de presse sur des questions d'ordre particulier et sur des problèmes généraux. Elle n'élabore par contre aucune revue ou journal, à l'opposé de ce que réalisent certaines Caisses régionales.
L'essentiel de l'information générale se fait par la rédaction et la diffusion de dépliants : La caisse édite une trentaine de dépliants différents. Elle les diffuse très largement, utilisant pour se faire non seulement l'intermédiaire des institutions qui dépendent d'elle mais aussi celui des bureaux de poste, des Caisses d'épargne et d'établissements bancaires.
