LES AGENTS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : LE CHAMP D'INTERVENTION DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE




Les lois de décentralisation se sont accompagnées de la mise en place d'une fonction publique territoriale et d'une fonction publique hospitalière placées à parité avec la fonction publique d'État.

En particulier, les agents des collectivités territoriales relèvent d'un statut unique et sont soumis au système de la carrière, ce qui leur offre un cadre juridique définissant, dans l'accomplissement de leur activité professionnelle, leurs droits et leurs obligations, à l'instar des agents de l'État.

Si cette réforme permet d'accorder de meilleures garanties aux agents et d'unifier les situations au sein des collectivités, son application ne va pas sans créer certains problèmes.

Ainsi, chaque année, le Médiateur reçoit des réclamations formulées par des personnels locaux sur les difficultés qu'ils rencontrent dans le cadre de leur carrière ou, plus fréquemment, à l'occasion de la fin d'activité.

La compétence du Médiateur est limitée, en ce domaine, par l'article 8 de la loi du 3 janvier 1973 modifiée, à l'égard du pouvoir propre des administrations de l'État comme des autorités chargées de l'administration des personnels des collectivités territoriales. À la différence des litiges relatifs à la carrière, dont le Médiateur ne peut connaître car il ne lui revient pas d'exercer un pouvoir hiérarchique ou disciplinaire réservé à l'administration, les problèmes liés au départ à la retraite ou à la perte temporaire ou définitive de l'emploi relèvent pleinement de sa compétence.

Les situations rencontrées et qui vont être décrites révèlent que les difficultés proviennent fréquemment de la complexité de la réglementation, que les personnels peuvent avoir du mal à appréhender et les collectivités à maîtriser.

Ce constat a conduit le Médiateur de la République à appeler l'attention du ministre de l'Intérieur, du ministre de la Fonction publique et du directeur de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, sur les besoins de formation et d'information des gestionnaires de ces personnels, et sur la nécessité de développer les moyens en ce domaine.

Le statut accordé aux fonctionnaires territoriaux est défini par la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, et celle du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Il met fin au système de l'emploi qui caractérisait la situation des agents locaux et donne compétence aux autorités locales pour gérer leurs personnels conformément au principe de libre administration énoncé à l'article 72 de la Constitution. En effet, ceux-ci étaient auparavant nommés et titularisés sur un emploi, ce qui constituait leur seul lien avec la collectivité qui les employait. En cas de suppression de l'emploi, sauf reclassement sur place, l'agent se trouvait licencié.

Le statut des fonctionnaires territoriaux apporte la garantie de la carrière et, dans une certaine mesure, son corollaire, la garantie de l'emploi. Les fonctionnaires territoriaux sont aujourd'hui soumis à des règles communes et bénéficient d'un droit à la formation ainsi que d'un droit à la carrière; la titularisation dans le grade de début du cadre d'emploi confère à l'agent territorial l'état définitif de fonctionnaire.

La loi no 87-529 du 13 juillet 1987 a modifié ce statut en augmentant la liberté de gestion des collectivités locales, qui gèrent seules les carrières de leurs fonctionnaires (article 4 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée). Cette situation a été par la suite confortée par la loi no 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale. S'il est exclu que les agents locaux soient, pour l'essentiel, gérés par un centre de gestion extérieur, de nombreux organismes sont à même d'apporter leur aide dans cette mission aux collectivités et aux fonctionnaires concernés :

- le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) : mis en place dès 1984, il est chargé notamment de fonctions d'expertise et de documentation. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 27 décembre 1994, il peut également réaliser des études sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel, tenir et actualiser une documentation et des statistiques relatives à la fonction publique territoriale. Il utilise pour cela des moyens techniques et des personnels mis à sa disposition par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

- le Centre national de la fonction publique territoriale : institué par la loi du 13 juillet 1987, il remplit à l'égard des fonctionnaires locaux, à titre principal, des missions de formation, et participe à certaines opérations de gestion des fonctionnaires de catégorie A et B, telles que l'organisation des concours et des examens professionnels, de la bourse nationale des emplois, et la publicité des déclarations de vacance des emplois de catégorie A et B.

Le CNFPT assure la prise en charge et la gestion des fonctionnaires dont l'emploi a été supprimé ou qui n'ont pas été réintégrés, faute d'emploi vacant, notamment à la fin d'un détachement de longue durée, de même que la prise en charge et le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes.

Ses missions sont assurées au niveau local par des services déconcentrés, les délégations interdépartementales ou régionales, qui, depuis la loi du 27 décembre 1994, sont devenus des services essentiels.

Les collectivités locales ont l'obligation de s'affilier au CNFPT dès lors qu'elles emploient au moins un agent à temps complet. Le CNFPT est donc un partenaire important pour les collectivités. Ses missions de gestion sont toutefois subsidiaires par rapport à son objectif de formation des agents locaux.

De plus, la loi de 1994 a fait relever les fonctions d'aide à la gestion des personnels locaux des seuls élus, membres du conseil d'administration du CNFPT, ce qui traduit leur prééminence dans un domaine qui touche directement à leurs prérogatives.

Enfin, le CNFPT partage ce pouvoir d'assistance dans la gestion avec d'autres organismes tels que les centres de gestion départementaux ou interdépartementaux.

Ces centres ont été créés en 1984 et réactivés par la loi du 27 décembre 1994. Les collectivités doivent obligatoirement s'y affilier dès lors qu'elles emploient au moins trois cent cinquante fonctionnaires et stagiaires à temps complet. Ils assistent les collectivités locales en dressant des listes d'aptitude, en collectant les listes de vacance d'emplois, en établissant et en assurant la publicité des tableaux d'avancement. Ils organisent aussi, pour toutes les collectivités, des concours et des examens professionnels, quelle que soit la catégorie de fonctionnaires concernée. Enfin, ils collaborent avec la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) pour constater, par délégation de cette dernière, les durées de services accomplis par les personnels affiliés.

- la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales : elle relève de la Caisse des dépôts et consignations et gère le régime de retraite des agents locaux et les pensions d'invalidité. En cela, elle est un interlocuteur privilégié des collectivités publiques. Les collectivités locales disposent d'un numéro d'immatriculation auprès de cet organisme.

- la direction générale des collectivités locales au ministère de l'Intérieur (DGCL) : sa mission est d'assister au cas par cas les collectivités en répondant à leurs questions écrites, qui lui sont transmises par les préfectures, ou en intervenant auprès des collectivités à la demande des particuliers, là encore, par l'intermédiaire des services déconcentrés de l'État.

Dans la pratique, et compte tenu de la multiplicité des intervenants, la gestion quotidienne des personnels des collectivités territoriales soulève certaines difficultés, notamment pour les collectivités de moindre taille, disposant de services de gestion moins structurés que les grandes villes. Les réclamations qui sont soumises au Médiateur de la République font apparaître principalement des problèmes liés à certaines modalités de déroulement de la carrière, à la détermination du droit à pension et de l'organisme gestionnaire de ce droit, qu'il s'agisse de personnels titulaires ou non-titulaires, à la perte d'emploi, à l'indemnisation du chômage, et, enfin, à la complexité des mécanismes de protection sociale.

Devant cette pluralité de situations, l'intervention du Médiateur a pour but, dans le respect du droit, de concilier la protection des agents et l'information des collectivités, parfois désarmées face à la complexité des textes.


I. LES MODALITÉS DE DÉROULEMENT DE LA CARRIÈRE

Un certain nombre de situations liées à la reprise d'une activité publique interrompue qui ont été soumises au Médiateur concernent :

- les aléas de la réintégration à l'issue d'une disponibilité;

- les situations de cumul d'emplois.

A. LES ALÉAS DE LA RÉINTÉGRATION À L'ISSUE D'UNE DISPONIBILITÉ

Afin de pouvoir retrouver un emploi, le fonctionnaire en disponibilité doit attendre la vacance d'un poste correspondant à son grade et à ses qualifications dans le corps d'origine, ce qui peut s'avérer parfois long, et lui créer des difficultés d'ordre financier étant donné qu'il ne perçoit dans cette position aucune rémunération.

La réclamation no 95-2478, transmise par M. Robert POUJADE, député de la Côte-d'Or, ancien ministre, illustre ce problème.

M. B... était cuisinier titulaire auprès d'une commune.

En 1988, il a sollicité une mise en disponibilité pour créer une entreprise de restauration. Celle-ci n'ayant pas prospéré, il a demandé sa réintégration à plusieurs reprises au sein de la collectivité d'origine, mais n'a pu obtenir satisfaction faute de poste vacant.

Ses démarches se révélant infructueuses, et se trouvant privé de ressources, M. B... a sollicité l'appui du Médiateur. Rappelant à la collectivité que la réintégration constitue, pour les agents publics, un droit susceptible d'entraîner des droits à indemnisation, le Médiateur a obtenu des services de la commune l'examen d'une demande d'allocations pour perte involontaire d'emploi de M. B..., auxquelles ce dernier avait légalement droit, mais que, faute d'informations, il n'avait jamais sollicitées.

Cette réclamation témoigne à la fois des problèmes financiers que sont susceptibles de connaître les agents qui sollicitent en vain leur réintégration pendant plusieurs années, et du manque d'information, au niveau local, en matière de droit à indemnisation du fait de la perte involontaire d'emploi.

En effet, pendant près de trois années, M. B..., en situation précaire, n'a pas été en mesure de faire les démarches lui permettant d'obtenir des allocations pour perte d'emploi, les services de la commune ne lui ayant à aucun moment conseillé d'agir en ce sens.


Ce type de lacune dans la gestion des agents publics par les collectivités territoriales se retrouve dans l'ensemble des dossiers soumis au Médiateur. Face à des textes multiples et complexes, certaines collectivités locales semblent parfois manquer de maîtrise réelle de l'ensemble du cadre juridique et se trouvent, de ce fait, dans l'impossibilité de permettre une application rapide du droit existant, ce qui nuit aux intérêts de leurs agents.

B. LES SITUATIONS DE CUMUL D'EMPLOIS

Le cumul d'emplois peut soulever des difficultés au regard du principe général de non-cumul. La réclamation no 94-5164, transmise par M. Francis SAINT-ELLIER, député du Calvados, est un exemple de ce type de dysfonctionnement.

M. M... a été employé pendant une quinzaine d'années, jusqu'en 1988, en qualité de gardien et d'ouvrier d'entretien à la maison des jeunes et de la culture (MJC) de la ville d'E...

Ayant obtenu un certificat d'aptitude professionnelle de projectionniste de spectacles cinématographiques, il a pu ainsi assurer les spectacles à la MJC certains jours de la semaine. D'abord rétribué pour ce travail en heures supplémentaires, il a, en 1980, été salarié sur la base d'un emploi de projectionniste, indépendant de son emploi principal de gardien et d'ouvrier d'entretien.

M. M... s'est ainsi trouvé placé involontairement et à son insu en situation de cumul d'emplois.

Arrivé à l'âge de la retraite, M. M... a perçu une pension du régime général pour sa seconde activité, tout en bénéficiant d'une pension de la CNRACL au titre de son activité principale.

La situation de cumul de pensions rémunérant une même période d'activité autorisait la CNRACL à amputer la pension principale de M. M... d'un montant équivalent aux arrérages de la pension du régime général afférente à son second emploi.

M. M... a alors sollicité la suspension de cette dernière pension et le remboursement par l'URSSAF des cotisations versées pour une pension dont il ne pouvait bénéficier. Il a été informé de la limitation de ce remboursement aux cotisations versées à partir du 1er juillet 1986, en application des dispositions relatives à la prescription.

M. M... a alors saisi le tribunal des affaires de la Sécurité sociale puis la cour d'appel, mais il a été débouté lors de ces deux instances.

Pénalisé par cette situation, M. M... a demandé l'intervention du Médiateur de la République. Celui-ci a obtenu la levée exceptionnelle de la prescription qui lui était opposée et permis à M. M... d'obtenir satisfaction.

L'intervention du Médiateur de la République a réglé une situation délicate dans laquelle l'intéressé avait été placé, à la suite d'un dysfonctionnement des services, conséquence du manque d'information en temps utile pour la détermination des droits de l'agent et la bonne gestion de sa carrière.

Si les problèmes de gestion du personnel par les collectivités locales au cours de la carrière sont divers, comme le montrent les exemples précédents, la majeure partie des difficultés apparaît à l'occasion de la fin de la carrière de l'agent, que celle-ci résulte d'un départ à la retraite ou d'une perte d'emploi.


II. LA DÉTERMINATION DES DROITS À PENSION

À la fin d'une carrière, la situation d'un agent est souvent délicate à gérer. À cette période en effet, le droit à pension et l'organisme gestionnaire de ce droit doivent être déterminés. Les erreurs en ce domaine sont parfois très pénalisantes pour les agents. Elles apparaissent le plus souvent dans les situations suivantes.

A. AVANCEMENT DE GRADE ET MAINTIEN EN CATÉGORIE ACTIVE

Le statut général de 1984 modifié a introduit le droit, pour les agents locaux, à une promotion dans leur carrière qui soit progressive et compatible avec l'intérêt du service.

L'avancement s'opère principalement de deux manières : par une augmentation du traitement lié à l'avancement d'échelon, ou par le passage à un emploi hiérarchiquement supérieur et mieux rémunéré. C'est l'avancement de grade. Cet avancement implique l'acceptation de l'agent (article 58 de la loi du 11 janvier 1984), qui doit donc être informé des conséquences que cela implique pour sa carrière.

La décision d'avancement de grade est parfois susceptible d'avoir des conséquences défavorables pour l'agent en ce qui concerne la détermination de son droit à pension. En effet, les agents affiliés à la CNRACL, justifiant de 15 années de services effectifs, peuvent bénéficier de la jouissance immédiate d'une pension de retraite dans trois cas :

- s'ils sont radiés des cadres pour limite d'âge de leur corps;

- sur leur demande, s'ils sont âgés de 60 ans dans le cas le plus général;

- sur leur demande, s'ils sont âgés de 55 ans, à condition qu'ils aient accompli au moins quinze ans de services en catégorie dite active au cours de leur carrière.

Concernant cette dernière possibilité, il arrive que les collectivités employant des agents occupant des emplois de catégorie active omettent de mentionner, dans la décision de nomination de l'agent dans un grade supérieur classé en catégorie sédentaire, la nature des fonctions réellement exercées, qui sont de fait leurs fonctions antérieures relevant toujours de la catégorie active. Une telle situation peut causer des préjudices sérieux aux agents concernés, dont la réclamation no 95-0971, transmise par M. Claude SAUNIER, sénateur des Côtes-d'Armor, constitue un exemple.

MM. C... et G... employés au service du nettoiement de la ville de S... n'ont pu obtenir le classement en service actif d'un certain nombre d'années de service, ce qui leur aurait permis un départ à la retraite avec jouissance immédiate à 55 ans.

En effet, le classement des emplois appartenant à la catégorie des services actifs était défini limitativement par un tableau qui ne comprenait pas le grade de promotion auquel étaient parvenus les intéressés, bien qu'ils aient continué d'exercer les mêmes fonctions d'agent de service de nettoiement qui relèvent, par leur nature, de la catégorie active.

Faute de mesures conservatoires, auprès de la CNRACL, prises en temps utile par les services gestionnaires de la ville de S... pour officialiser la situation réelle des intéressés, en précisant leurs véritables fonctions, MM. C... et G... se sont vu opposer un refus de retraite à jouissance immédiate à l'âge de 55 ans.

La ville de S... n'ayant pas accompli cette formalité, il était nécessaire de réparer le préjudice subi par les intéressés.

L'intervention du Médiateur a permis de régulariser auprès de la CNRACL la détermination de leur emploi. M. C..., atteignant 55 ans, a été rétabli dans ses droits à retraite immédiate, et M. G... a été placé en situation de remplir toutes les conditions lui permettant ultérieurement de bénéficier du classement dans la catégorie active lorsqu'il présenterait sa demande de mise à la retraite.

Cette affaire met en évidence la nécessité de simplifier la prise en compte de certaines catégories de services au regard du classement en catégorie active, et de donner une information précise et continue sur l'incidence des décisions de promotion sur la liquidation des dossiers de retraite.

B. ABSENCE DE MENTION DE L'EMPLOI OCCUPÉ DANS LA LISTE DES EMPLOIS CLASSÉS EN CATÉGORIE ACTIVE

Il est également possible que l'emploi exercé par un agent local n'entre pas dans la liste des emplois répertoriés par l'arrêté interministériel du 12 novembre 1969 fixant limitativement la liste des emplois de catégorie active. Les droits des agents peuvent alors se révéler difficiles à établir. La nécessité d'une intervention du Médiateur dans plusieurs affaires similaires à la réclamation no 95-0382, transmise par M. Michel d'AILLIERES, sénateur de la Sarthe, témoigne de la fréquence de cette difficulté rencontrée par les agents.

Mme B... exerce la fonction de lingère, spécialité buandière, au centre hospitalier de M..., emploi classé par décret pris en Conseil d'État dans des emplois comportant des sujétions particulières ou des conditions insalubres relevant de la catégorie active.

Elle s'est vu refuser le bénéfice d'une retraite dès l'âge de 55 ans au motif que son employeur n'a pas fait figurer sa spécialité de buandière sur certains actes de gestion.

Dès lors, une partie des services accomplis n'a pu être classée en catégorie active pour permettre l'attribution d'une retraite à bénéfice immédiat dès l'âge de 55 ans.

Mme B... a fait appel au Médiateur de la République qui a obtenu un nouvel examen de cette affaire par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, et une régularisation du dossier.

Le bénéfice d'une retraite immédiate à l'âge de 55 ans a pu ainsi être accordé à Mme B...

C. RATTACHEMENT ERRONÉ AU RÉGIME DE RETRAITE DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET RÉAFFILIATION, A POSTERIORI, AUPRÈS DU RÉGIME GÉNÉRAL

Les agents des collectivités locales immatriculés à la CNRACL peuvent être affiliés au régime de retraite des fonctionnaires territoriaux, à condition qu'ils soient de nationalité française, qu'ils occupent un emploi permanent, qu'ils perçoivent un traitement payé sur les crédits de personnel ouverts au budget de la collectivité, qu'ils n'aient pas atteint la limite d'âge de l'emploi dans lequel ils sont nommés, et qu'ils consacrent la plus grande partie de leurs activités à cet emploi.

Cette condition se trouve satisfaite si l'agent occupe son emploi à temps complet (trente-neuf heures hebdomadaires), s'il a obtenu l'autorisation, après avoir été recruté à temps complet, d'exercer ses fonctions à mi-temps, ou s'il effectue un travail d'une durée hebdomadaire comprise entre trente-cinq et trente-neuf heures dans le cadre d'un contrat de solidarité.

Peuvent également être affiliés l'agent recruté à temps non complet qui effectue une durée de travail au moins égale à trente et une heures trente, et l'agent qui effectue un certain nombre d'heures spécifiques à son emploi, à temps partiel ou à temps complet.

Les autres agents des collectivités locales doivent être affiliés au régime général de la Sécurité sociale et bénéficient du régime complémentaire de l'Institution de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC).

L'application de ce schéma se révèle parfois délicate. Il est en effet difficile de déterminer si un agent relève de l'IRCANTEC et du régime général, ou de la CNRACL. La méconnaissance des règles juridiques applicables, et la présence de situations particulières peuvent alors avoir pour effet une inscription à tort auprès de l'un ou de l'autre de ces régimes.

Arrivant à l'âge de la retraite, l'agent peut se voir refuser le bénéfice de son affiliation initiale, et doit donc régulariser sa situation en obtenant sa réaffiliation auprès de l'organisme dont il doit normalement dépendre. Dans ce cas, l'agent risque, pendant la période de régularisation, d'être privé de pension et d'être tenu, pour l'obtenir, de procéder dans le même temps à des versements de régularisation rétroactifs et complémentaires auprès de l'organisme de rattachement.

La réclamation no 96-0338, transmise par M. Xavier de ROUX, député de la Charente-Maritime, illustre cette difficulté.

M. T..., agent territorial employé par la ville de F... à temps complet depuis sept ans, avait auparavant partagé ses fonctions entre cette ville et la commune de S..., effectuant au total trente-neuf heures de travail hebdomadaire. M. T... aurait donc dû être affilié au régime de retraite géré par la CNRACL.

Toutefois, les collectivités S... et F... qui l'employaient partiellement ont cotisé, chacune à tort, pour constituer les droits à retraite de M. T... pendant la période de partage de ses fonctions, auprès du régime général d'assurance vieillesse et de l'IRCANTEC.

La commune de F..., qui emploie actuellement M. T... à plein temps, a souhaité régulariser la situation de ce dernier et rétablir ses droits à retraite auprès de la CNRACL afin d'éviter qu'il ne soit victime en fin de carrière des conséquences d'une erreur à laquelle il est totalement étranger. Elle a obtenu de l'IRCANTEC l'annulation et le remboursement des cotisations indues, versées pour le compte de M. T... En revanche, l'URSSAF, bénéficiaire des sommes payées indûment au régime général de la Sécurité sociale a refusé de procéder à leur reversement en invoquant une règle de prescription.

Ne réussissant pas à obtenir satisfaction, et craignant que son agent soit lésé dans ses droits à retraite, la ville de F... a sollicité le concours du Médiateur pour être renseignée sur la procédure à suivre afin de rétablir M. T... dans ses droits.

Le Médiateur a pris contact avec la CNRACL, qui est compétente pour gérer les difficultés liées à la coordination entre les divers régimes de retraite, et a informé la commune de F... des formalités à remplir afin de pouvoir faire bénéficier M. T... d'une procédure de rétablissement des droits à retraite auprès de la CNRACL.

La situation de M. T... a pu, ainsi, être régularisée.

D. INCIDENCE DU RECRUTEMENT TARDIF DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE SUR LA CONSTITUTION DES DROITS À PENSION AUPRÈS DE LA CNRACL

Une autre difficulté dans la gestion des personnels par les collectivités locales peut survenir lorsqu'un agent recruté tardivement souhaite bénéficier du régime spécial de retraite de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Conscient de cette difficulté pour l'ensemble des régimes spéciaux, le Médiateur de la République avait déjà proposé la levée de la limite supérieure d'âge pour faciliter la reconnaissance d'un droit à pension au titre de l'un de ces régimes (Rapport 1995 - chapitre 4 : " Les réclamations en matière de retraite, illustrations et réflexions ").

Les conditions d'affiliation sont en effet strictement entendues par la Caisse des dépôts et consignations qui gère la CNRACL.

Par exemple, un agent qui ne réunit pas quinze années de services effectifs ne remplit pas les conditions prévues par le décret de 1965 qui organise le régime de retraite des agents des collectivités locales et ne peut donc prétendre à une retraite servie par la CNRACL.

Dans un tel cas, l'agent est rétabli dans la situation qui est la sienne au regard du régime général de la Sécurité sociale et de l'IRCANTEC, à la condition qu'il ait cotisé à ces régimes pendant sa période de cotisation à la CNRACL.

Ce rétablissement doit être effectué dans l'année qui suit la date de radiation des cadres. Les cotisations correspondantes sont transférées au régime général de la Sécurité sociale et à l'IRCANTEC. Si le montant des cotisations antérieurement versées à la CNRACL est inférieur aux sommes devant être transférées, l'agent est appelé à payer la fraction de cotisations qui reste due.

Un agent affilié tardivement au régime de la CNRACL peut donc se trouver contraint, lorsqu'il veut bénéficier de sa retraite, à verser au même moment, rétroactivement, le montant des cotisations qui lui manquent pour bénéficier de sa pension au titre du régime général de la Sécurité sociale.

Afin d'éviter cet écueil, la prolongation de l'activité de l'agent afin qu'il puisse réunir les quinze années d'activité nécessaires au bénéfice d'une pension CNRACL est la seule solution. Lorsqu'il s'agit d'agents qui occupent un emploi classé en catégorie active ou insalubre, la prolongation peut intervenir par une nomination de l'agent sur un emploi bénéficiant d'une limite d'âge supérieure.

En tout état de cause, la prolongation ne peut être accordée que si l'agent n'a pas atteint la limite d'âge dans son corps et sous réserve qu'il en ait fait la demande au moins trois mois auparavant.

À défaut, les années effectuées postérieurement à l'âge limite de départ en retraite ne peuvent être retenues dans le calcul des droits à pension de la CNRACL.

Ces règles, d'un maniement complexe, et qui sont susceptibles de causer de graves difficultés financières aux agents sont illustrées par la réclamation no 95-2995, transmise par M. Philippe de CANSON, député du Var.

Ayant repris à 50 ans une seconde carrière en qualité de fonctionnaire communal, M. F... a exercé pendant quinze ans la même activité d'éboueur, emploi classé en catégorie active. En raison des contraintes et de la pénibilité attachées à cet emploi, la limite d'âge de ce grade est normalement fixée à 60 ans.

M. F..., souhaitant remplir la condition minimale de quinze années de services publics pour avoir droit à une retraite de la CNRACL, a obtenu de la commune employeur, cinq ans de prolongation d'activité et sa nomination sur un emploi d'agent d'entretien bénéficiant d'une limite d'âge supérieure fixée à 65 ans.

Malheureusement pour l'intéressé, ces deux décisions sont intervenues trop tard, c'est-à-dire deux ans après qu'il ait atteint ses 60 ans, limite d'âge de son corps d'origine, laquelle entraînait d'office sa radiation des cadres. Il s'ensuivit que les cinq ans de services accomplis au-delà de cette limite d'âge ne pouvaient pas être décomptés pour percevoir une retraite CNRACL. M. F... ne réunissait plus ainsi le nombre d'annuités minimum requis pour bénéficier de ce régime.

La réglementation étant impérative, l'intéressé a été réaffilié rétroactivement au régime général et à l'IRCANTEC pour la part complémentaire de sa retraite.

Durant la période de régularisation, M. F..., privé pendant un an de retraite, se trouvait en outre contraint de s'acquitter d'une somme représentant la part salariale des retenues rétroactives dues, pour racheter ses droits à pension auprès du régime général et auprès de l'IRCANTEC.

Confronté à une impasse, il a sollicité l'intervention du Médiateur de la République pour dénouer une situation liée en définitive à la méconnaissance, par la collectivité employeur, des effets consécutifs à la survenance de la limite d'âge des fonctionnaires.

Invoquant l'équité, le Médiateur de la République a demandé au maire de la ville de réparer les conséquences de cette erreur de gestion en prenant en charge le règlement du rachat des droits de M. F...

La suite favorable réservée à cette demande a permis de régulariser la situation de cet ancien agent communal qui percevra sa retraite du régime général et sa retraite complémentaire de l'IRCANTEC, calculées sur la totalité des quinze années de services effectués à la mairie.

E. TITULARISATION DANS UN EMPLOI À TEMPS NON COMPLET DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

L'affiliation et les droits à retraite au regard de la CNRACL sont soumis à un seuil de durée hebdomadaire de travail.

Cette durée hebdomadaire minimale, requise par la CNRACL, s'est réduite depuis 1981.

L'abaissement progressif du nombre d'heures devrait ainsi faciliter l'ouverture des droits à une pension de retraite de la CNRACL, à condition que l'ensemble des fonctions soit exercé de manière permanente et régulière.

Ainsi, au 1er octobre 1981, le seuil de durée hebdomadaire de travail était de trente-six heures. Il a été porté à trente-cinq heures pour les périodes comprises entre le 1er octobre 1981 et le 30 octobre 1982. Depuis le 1er novembre 1982, il s'établit à trente et une heures trente par semaine.

Toutefois, l'appréciation de la durée de travail s'avère parfois délicate. La réclamation no 97-0282, transmise par Mme Evelyne GUILHEM, député de la Haute-Vienne, témoigne des difficultés rencontrées.

Mme D..., préposée à la cantine scolaire de la commune de S..., souhaite pouvoir bénéficier, au moment où elle cessera ses activités, fin 1997 ou fin 1998, d'une pension de retraite servie par la CNRACL, en qualité d'agent titulaire des collectivités locales.

Entrée en 1970 sur un poste à temps incomplet ne lui permettant pas de réunir un nombre d'heures de travail hebdomadaire suffisant, Mme D... a été chargée par décision du conseil municipal du 30 mars 1982 d'effectuer quelques heures de service supplémentaires de garde et de surveillance des enfants.

Cette fonction complémentaire lui a permis de franchir le seuil hebdomadaire minimal requis de trente et une heures trente, en majorant ses vingt-huit heures de travail effectuées à titre principal chaque semaine. Mme D... estime ainsi relever, pour la constitution de ses droits à retraite, du régime spécial de la CNRACL et non du régime général de la Sécurité sociale auquel s'ajoute le régime complémentaire obligatoire IRCANTEC.

Or, la CNRACL refuse de lui valider vingt et un mois de services effectués entre le 1er avril 1982 et le 31 décembre 1983 au motif que, pendant cette période, elle n'était pas un agent public, sa rémunération accessoire faisant référence à tort au SMIC horaire et non à son niveau indiciaire servant pour son activité principale.

La mairie de S..., mesurant les effets préjudiciables de cette situation à l'encontre de Mme D..., malencontreusement assimilée à un salarié, l'a rectifiée par une nouvelle délibération en date du 6 mars 1984.

La CNRACL persistait néanmoins à rejeter l'affiliation de l'intéressée au titre des services antérieurement accomplis de 1982 à 1983 alors que l'erreur reconnue avait été réparée.

Informé de cette situation, le Médiateur de la République est intervenu auprès de cette institution pour régulariser l'affiliation de Mme D..., estimant que ses activités complémentaires lui permettaient d'atteindre une durée hebdomadaire de travail suffisante.

L'équité voulait, en effet, qu'aucune distinction ne fût faite avant et après 1984. Cet agent communal avait exercé à titre accessoire, mais de façon permanente, les mêmes fonctions de garde et de surveillance des enfants. De même il ne faisait aucun doute que Mme D... avait participé à l'exécution du service public par son travail de surveillance comme par son activité principale de préposée à la cantine scolaire de sa commune.

S'appuyant sur l'arrêt rendu, le 25 mars 1996 par le Tribunal des conflits (TC, 25 mars 1996, Préfet du Rhône) qui est venu uniformiser les critères de qualification de l'agent public, le Médiateur de la République a souligné que l'intéressée, en fonction de l'évolution de son emploi du temps au cours de la journée de travail, ne pouvait se voir reconnaître tantôt la qualité d'agent public, tantôt celle de salarié en raison d'une rémunération de référence différente, et erronée de surcroît.

Ces premières démarches n'ayant pas suffi à convaincre la CNRACL, le Médiateur de la République avec l'appui de la commune employeur, a renouvelé son intervention en reprenant le décompte horaire de chaque semaine de la période litigieuse, et en insistant au contraire sur la permanence et la régularité des services effectués : l'interruption de la garde des enfants pendant les vacances scolaires et surtout pendant les mois d'été ne pouvant constituer, à l'évidence, un motif suffisant pour dénier la permanence des services assurés.

Le réexamen du dossier de Mme D ... est en voie de règlement.

F. LES SITUATIONS DE CUMUL D'UNE RETRAITE ET D'UNE RÉMUNÉRATION D'ACTIVITÉ

Un agent public bénéficiaire d'une pension de retraite ne peut, de manière générale, en application de l'article L. 84 du code des pensions civiles et militaires, cumuler celle-ci avec un plein traitement d'activité versé par une collectivité, un établissement ou une entreprise publique. La violation de ce principe dit " règle de non-cumul " est sanctionnée par l'obligation de restituer le montant des arrérages de la pension civile perçus indûment.

Ce système aboutit à pénaliser lourdement un agent qui, même de bonne foi, a perçu pendant plusieurs années des sommes importantes qu'il doit rembourser dans leur intégralité.

La réclamation no 95-2271, transmise par M. François ROCHEBLOINE, député de la Loire, l'illustre bien :

Mme D..., âgée de 49 ans et totalisant quinze années de services publics, a pu, en raison de sa situation de mère de 3 enfants, bénéficier immédiatement du versement d'une retraite de la CNRACL. Elle a repris quelque temps après une nouvelle activité professionnelle auprès du centre médical de C..., établissement rattaché à la Croix-Rouge française, association de droit privé.

Informée seulement quelques mois plus tard que son nouvel emploi auprès d'un organisme financé par des fonds publics la faisait entrer dans le champ de la législation sur le non-cumul d'une retraite publique et d'une rémunération publique et la plaçait dans l'obligation de rembourser un trop-perçu de pension civile, Mme D... a fait appel au Médiateur de la République.

L'action du Médiateur a consisté à se rapprocher des services de la Croix-Rouge pour connaître l'origine du financement du centre médical de C... Il s'est avéré que ce financement provenait bien de fonds publics, et qu'en conséquence Mme D... tombait effectivement sous le coup de la législation relative au cumul.

L'intéressée ayant cessé son activité, pendant l'instruction de sa réclamation, le Médiateur lui a indiqué sous quelles conditions elle pouvait reprendre un nouvel emploi dans le secteur privé, tout en conservant le bénéfice de sa pension.

Outre le manque d'information, les agents retraités peuvent aussi être confrontés à l'absence de maîtrise de la réglementation par leur nouvel employeur, lorsqu'il répond au questionnaire adressé par les organismes publics de retraite pour déterminer leur appartenance, ou leur non-appartenance, à la sphère des entreprises soumises à la règle de non-cumul.

À ce propos, la réclamation no 96-3257, transmise par Mme Henriette MARTINEZ, député des Hautes-Alpes est éloquente. Elle montre les risques que peut entraîner le libellé d'un questionnaire mal conçu ou ambigu.

Mme B..., ancien fonctionnaire territorial titulaire d'une pension de retraite servie par la CNRACL, a repris de nouvelles activités rémunérées, en qualité de formatrice.

Sachant que, du fait de la jouissance d'une retraite publique, elle ne devait pas dépasser, au titre d'une nouvelle rémunération publique, les limites annuelles de cumul autorisées par l'ordonnance no 82-290 du 30 mars 1982, Mme B... a pris soin de s'informer de la nature juridique de l'organisme pour lequel elle intervenait. Elle espérait exercer librement, sans risque de contrevenir à ce principe de non-cumul et sans plafonnement de ses salaires, si son nouvel employeur relevait strictement du secteur privé.

Contrairement aux premières conclusions favorables de l'administration consultée, une enquête complémentaire de la CNRACL établissait que même si le nouvel employeur était une association privée régie par la loi de 1901, les fonds publics qu'il recevait le faisaient entrer dans le champ des employeurs soumis à la législation sur le cumul.

Ayant dépassé le plafond de cumul autorisé en 1995, Mme B... se voyait ainsi réclamer par la CNRACL, malgré ses contestations, le remboursement de 75 458,50 F d'arrérages de retraite.

Des difficultés financières apparues près de deux ans après sa mise à la retraite et des événements familiaux dramatiques ont conduit Mme B... à solliciter l'aide du Médiateur de la République.

Son intervention auprès de la CNRACL a permis d'établir que l'employeur tirait en fait ses ressources de la rémunération de prestations commerciales. Or, celles-ci ne peuvent s'assimiler à des financements publics, même si ce sont des personnes publiques qui y ont recours.

Mme B... se trouvait en définitive en règle avec la législation sur les cumuls pour l'année 1995. À la suite de l'intervention du Médiateur, la CNRACL a remboursé à Mme B... les prélèvements opérés sur sa pension depuis juillet 1996 et, pour éviter le renouvellement d'une telle confusion, décidé d'améliorer la rédaction des documents destinés aux employeurs.


III. LA COMPLEXITÉ DES MÉCANISMES DE PROTECTION SOCIALE

D'autres problèmes de gestion des personnels sont liés exclusivement à la difficile appréhension de réglementations complexes pouvant mettre en cause divers acteurs. Ils concernent essentiellement la protection sociale et l'indemnisation de la perte d'emploi. Plusieurs réclamations soumises au Médiateur illustrent ce phénomène.

A. LA MISE EN OEUVRE DE LA PROTECTION SOCIALE

Soumise à une procédure complexe et rigoureuse, la mise en oeuvre des mesures de protection sociale garanties à l'agent par son statut, peut, en cas de dysfonctionnement, avoir de très lourdes conséquences. Dans le cas suivant, l'intéressée attend depuis plusieurs années la reconnaissance de son droit (réclamation no 95-2301, transmise par M. Didier JULIA, député de Seine-et-Marne).

Mme V..., agent principal, régisseur du restaurant scolaire de la commune de W..., a été victime d'un accident sur la voie publique en dehors de ses heures de travail. Au terme d'une année, ayant épuisé ses droits à congé maladie, elle a été placée, sur avis du comité médical départemental, en disponibilité d'office pendant près de deux ans.

Elle pouvait, en conséquence, et conformément à la réglementation en vigueur, prétendre au versement, par la commune, des prestations de protection sociale du régime général équivalentes à la moitié du traitement pendant les deux premières années de sa disponibilité, sous condition de la reconnaissance, par le médecin conseil de la Sécurité sociale, d'une affection de longue durée.

Mme V... n'a pu percevoir d'indemnités de la commune de W..., l'avis médical du médecin conseil n'ayant pas été requis par cette dernière en temps utile.

Après plusieurs années de démarches, Mme V..., qui ne pouvait bénéficier des avantages litigieux, a sollicité l'intervention du Médiateur de la République en faisant valoir la situation de blocage dans laquelle elle se trouvait : la collectivité concernée a été rappelée à ses obligations par la préfecture et un mandatement d'office a été envisagé à la suite d'une première intervention du Médiateur.

Le trésorier-payeur général a fait connaître qu'il refusait de procéder à la liquidation des sommes dues, estimant le dossier incomplet au motif qu'il ne comportait pas l'avis médical qui devait être sollicité par la commune.

Le médecin conseil de la Sécurité sociale, saisi du dossier, a refusé, pour sa part, de statuer sur une justification médicale, neuf ans après la survenance du dommage.

Le Médiateur de la République a de nouveau fait appel au représentant de l'État dans le département, qui a décidé de saisir la chambre régionale des comptes afin de déterminer si l'indemnisation de la période durant laquelle Mme V... avait été placée en disponibilité d'office pour maladie pouvait constituer une dépense obligatoire pour la commune et être inscrite d'office à son budget.

La saisine a été déclarée irrecevable au motif qu'en prenant un arrêté de mandatement d'office à l'encontre de la commune, mandatement refusé par le trésorier-payeur général, le préfet se substituerait à l'ordonnateur et se placerait dans la même situation juridique que ce dernier qui ne dispose pas du pouvoir de saisir la chambre.

En définitive, seule la reconnaissance par le juge administratif de la responsabilité de la mairie de W..., à l'issue d'une longue procédure, et la fixation par la juridiction d'une indemnisation du préjudice subi du fait du dysfonctionnement des services de cette collectivité sera de nature à résoudre ce cas difficile.

B. LES MODALITÉS D'INDEMNISATION POUR PERTE D'EMPLOI

D'autres différends peuvent survenir à l'occasion d'une demande d'allocation pour perte d'emploi formulée par un agent.

En application des dispositions du code du travail, les agents du secteur public qui perdent leur emploi bénéficient des allocations de chômage dans les conditions de droit commun du régime d'assurance applicable aux salariés du secteur privé, et selon les mêmes modalités, dès lors que la cessation de leur contrat résulte d'un licenciement, d'une fin de contrat de travail à durée déterminée, d'une démission considérée comme légitime ou d'une rupture de contrat de travail résultant de l'une des causes énoncées à l'article L. 321-1 du code du travail.

Ces dispositions ne sont pas toujours connues et appliquées au niveau local. Ainsi, certains agents se trouvant dans un des cas ouvrant droit à l'allocation pour perte d'emploi sont susceptibles d'être privés de ressources en raison de la mauvaise application des règles de droit par la collectivité gestionnaire, soit parce que le droit n'est pas reconnu, soit parce que l'organisme devant servir les allocations ne parvient pas à se déterminer clairement.

1. La non-reconnaissance des droits à indemnisation du chômage

Réclamation no 93-5088, transmise par M. Paul QUILES, député du Tarn, ancien ministre.

M. T ..., agent contractuel, après avoir été employé à la mairie de B... pendant une année, et par contrats successifs à durée déterminée en qualité de garde champêtre auxiliaire, a exprimé le désir de quitter son emploi au terme de son dernier contrat.

Mais la mairie de B... a opposé un refus à sa demande d'allocation pour perte d'emploi, au motif qu'il s'agissait d'un départ volontaire.

Se trouvant sans ressources, M. T ... a fait appel au Médiateur de la République.

Persuadé du bon droit de M. T ..., le Médiateur a rappelé aux services de la mairie de B... que l'arrivée à terme d'un contrat de travail à durée déterminée doit être analysée comme une perte involontaire d'emploi, et que le fait que M. T ... ait donné sa démission pour le jour de l'arrivée à terme de son contrat était sans incidence sur son droit à obtenir une indemnisation au titre de la perte d'emploi subie.

Les services municipaux ayant refusé d'admettre cette argumentation, le Médiateur a saisi la direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur de cette affaire, qui lui a confirmé le bon droit de M. T ...

Aujourd'hui, une procédure d'inscription d'office au budget de la commune est en cours, et devrait permettre le remboursement de la créance de M. T ...

Il est cependant regrettable que M. T ... ait été privé des allocations pour perte d'emploi auxquelles il avait droit et dont il avait besoin pendant plus de trois ans, à la suite de la méconnaissance des textes et du refus d'agir d'une collectivité locale.


Cette affaire montre combien la qualité de l'information fournie aux collectivités et agents est importante et doit être améliorée. Elle souligne également la nécessité d'une collaboration plus étroite entre les collectivités et des organes tels que les centres de gestion, départementaux ou interdépartementaux, afin que les droits des personnels locaux soient mieux respectés.

2. La détermination de l'organisme prestataire des allocations

Au cours de sa carrière, un même agent peut être placé dans des situations d'activité différentes, auprès du secteur public ou du secteur privé.

En particulier, les agents non-titulaires ainsi que les personnels stagiaires - qui ne sont pas des " agents non-titulaires " au sens du décret no 88-145 du 15 février 1988 - peuvent faire l'objet d'un licenciement.

Il est parfois délicat de déterminer le gestionnaire du droit à l'allocation de chômage dans un schéma faisant intervenir soit les ASSEDIC, soit la collectivité locale employeur qui n'est pas tenue d'adhérer au régime des ASSEDIC et se trouve alors être son propre assureur.

Toutefois, le régime d'indemnisation applicable est dans tous les cas celui du droit commun défini par les partenaires sociaux.

Dans certaines situations, le service d'autres prestations peut s'ajouter au droit à des allocations de chômage, ce qui entraîne des risques de confusion, comme en témoigne la réclamation no 95-0685, transmise par M. Philippe HOUILLON, député du Val-d'Oise.

M. C... a été employé par la mairie de B... en qualité d'aide agent technique stagiaire pendant un an et demi, puis il a été radié des effectifs de la commune pour insuffisance professionnelle, alors qu'il se trouvait placé en position de congé de maladie.

La caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de V... lui a versé, au titre de sa maladie, des indemnités journalières en espèces pendant presque un an.

Par la suite, cet organisme en a sollicité le remboursement, affirmant qu'il revenait à la commune de B ... de prendre en charge la protection sociale de M. C... La collectivité devait en effet, tant que l'agent n'était pas radié des cadres, le faire bénéficier de son plein traitement afférent à son congé de maladie.

Ensuite, radié des cadres, M. C... a bénéficié des allocations du régime d'assurance chômage payées par la commune à la suite de son inscription à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) pendant quatre mois.

Puis, au vu de nouveaux certificats de maladie, les services de la mairie ont pris en charge, par erreur, les prestations journalières en espèces y afférentes. Or, M. C..., ayant épuisé tous ses droits à prestations en espèces, ne pouvait bénéficier alors que des prestations en nature de l'assurance maladie.

Pour régulariser la situation de l'intéressé, la mairie de B... lui a réclamé à la fois le remboursement des prestations en espèces et celles de l'assurance chômage versées depuis son inscription à l'ANPE.

Face à cette situation extrêmement délicate, M. C... a sollicité l'intervention du Médiateur de la République qui a fait le point sur l'état de ses droits, au regard de l'assurance chômage et de l'assurance maladie.

Il est ainsi apparu que les indemnités journalières versées par la commune en substitution de la CPAM, à l'occasion du premier congé de maladie de M. C..., étaient en partie indues, car elles n'étaient pas justifiées par la remise de certificats médicaux. Toutefois, M. C... ne pouvait se voir réclamer le remboursement des prestations d'assurance chômage que la municipalité lui avait versées. Il conservait, par ailleurs, un reliquat de droit à allocations de chômage.


Le Médiateur de la République a pu obtenir de la commune de B... un réexamen de la situation de M. C..., afin que les sommes restant dues lui soient versées, après imputation des sommes qu'il devait restituer.

C. LES DROITS DES AYANTS CAUSE DES AGENTS DÉCÉDÉS VICTIMES D'ACCIDENTS RÉSULTANT OU NON DE L'EXERCICE DES FONCTIONS

Les agents locaux peuvent subir des dommages personnels du fait de blessures ou de maladies accidentelles dont la réparation sera différente selon qu'elles sont survenues dans le service, du fait du service, ou sont sans lien avec celui-ci.

Dans le cas où le dommage est sans lien aucun avec le service, c'est le droit commun qui est applicable. L'intéressé bénéficie des congés de maladie prévus par son statut. Lorsque les dommages sont causés à l'agent public par le service ou à l'occasion du service, ils ouvrent des droits à réparation par la collectivité locale ainsi qu'une protection sociale prolongée.

L'agent peut alors bénéficier d'une allocation temporaire d'invalidité, au titre du code des pensions, s'il se révèle apte à reprendre ses fonctions, mais conserve des séquelles réduisant ses capacités. Le fonctionnaire mis dans l'impossibilité absolue et définitive de continuer ses fonctions et qui ne peut être reclassé dans un autre corps, peut ou doit même, dans certains cas, être admis à la retraite avec une rente viagère d'invalidité sans condition de durée minimale de service.

Dans un tel cas, si le bénéficiaire potentiel décède, les ayants droit (veuve et orphelins notamment), qui tiennent leur droit du fonctionnaire, peuvent obtenir la réversion d'une partie de la pension à laquelle le fonctionnaire pouvait prétendre.

Pour autant, et dans la mesure où leur droit à réversion dépend de l'existence d'un droit à pension reconnu au bénéfice de l'agent, la réversion ne pourra se produire lorsque l'imputabilité au service du dommage ou de la maladie subie par le fonctionnaire n'a pas été formellement établie.

Des difficultés apparaissent ainsi dans la détermination du droit à pension, à l'origine de nombreux différends entre les collectivités locales et les ayants cause de l'agent décédé. Les collectivités locales, comme la CNRACL qui gère les pensions pouvant être accordées, entendent en effet de manière très stricte la notion d'accident du travail ou survenu à l'occasion de l'exercice des fonctions. Si la juridiction administrative a consacré des règles relativement plus souples en ce domaine pour la fonction publique d'État, en admettant comme tel l'accident sur le trajet du domicile (CE Sect.,10 février 1960, ministre des Finances), sur le trajet de retour de congé (TA Paris, 19 décembre 1967, Setti), ou même l'accident dû à la faute de l'agent se rendant au lieu de son affectation (CE Sect. 19 octobre, Giacomino), les collectivités locales, par le biais de la CNRACL, ont adopté des positions apparemment plus restrictives.

Enfin, concernant plus particulièrement les agents fonctionnaires stagiaires, ceux-ci ne peuvent bénéficier d'une pension d'invalidité servie par la CNRACL, bien qu'ils aient vocation à être titularisés. Ils relèvent en effet du régime général de droit commun, défini par le code de la Sécurité sociale. Si bien qu'en cas de décès, le droit à pension de leur ayant cause est suspendu jusqu'à 55 ans, âge à partir duquel, selon le régime général de la Sécurité sociale, leur conjoint pourra prétendre à une pension de réversion versée au titre de l'assurance-vieillesse. Seule l'imputabilité au service de l'accident du travail peut permettre aux ayants cause de bénéficier immédiatement d'une rente de réversion au titre d'un accident du travail, prévue par les dispositions du code de la Sécurité sociale, et prise en charge par la collectivité employeur.

Aussi, les droits à pension des ayants cause ne sont-ils pas toujours faciles à faire reconnaître.

La commission de réforme, chargée de se prononcer sur l'imputabilité d'un accident au service, peut estimer que l'accident survenu lors de l'exercice des fonctions n'est pas rattachable au service. En outre, la CNRACL peut ne pas suivre l'avis favorable de la commission de réforme lorsque celle-ci recouvre la réalité d'un accident de travail.

Quoique la législation l'y autorise, la commission ayant un rôle consultatif, une telle attitude peut rendre délicate la situation des administrés. C'est ce que nous montre la réclamation no 95-1295, transmise par M. Serge POIGNANT, député de la Loire-Atlantique.

Mme B..., veuve de M. B..., sapeur-pompier stagiaire à C..., décédé à la suite d'un infarctus du myocarde, souhaite obtenir l'attribution immédiate d'une pension de réversion ainsi qu'une rente d'orphelin pour son fils dont elle doit assurer l'éducation.

La mort de son mari étant intervenue quelques mois avant la titularisation de ce dernier, Mme B... ne peut prétendre à une pension de réversion du régime spécial des agents titulaires de la fonction publique territoriale ni à une pension d'orphelin pour son fils auprès de ce même régime.

Sa situation relève en effet du régime général de droit commun prévu par la Sécurité sociale. Mme B... doit normalement attendre, selon les règles de ce régime, d'avoir cinquante-cinq ans pour prétendre à une pension de réversion. De surcroît, ce régime n'accorde pas de pension d'orphelin.

Néanmoins, et compte tenu de la survenance de l'accident dont a été victime M. B... sur son lieu de travail, son épouse a cherché à établir l'existence d'un lien de causalité entre le décès et le service pour obtenir de la commune employeur le versement d'une rente immédiate d'ayant droit, prévue dans un tel cas par les articles R. 434-11 et R. 434-16 du code de la Sécurité sociale. Son recours ayant été rejeté par la commission de réforme et par les juridictions, Mme B... a fait appel au Médiateur de la République qui n'a pu obtenir satisfaction, l'infarctus du myocarde n'étant pas considéré, par le code de la Sécurité sociale, comme une cause de décès imputable au service.

Seule l'intervention de l'oeuvre des pupilles orphelins des sapeurs pompiers a permis d'accorder des prestations financières versées à Mme B... pour son fils.

La réclamation no 96-2680, transmise par M. Jean Marc CHARTOIRE, député du Puy-de-Dôme, posait un problème tout aussi délicat.

Mme D... est veuve de M. D..., infirmier en psychiatrie au centre hospitalier de T..., décédé d'un accident de circulation, alors qu'il regagnait son domicile après sa journée de travail.

La commission départementale de réforme ayant estimé ce décès imputable au service, Mme D... a considéré qu'elle était en droit d'obtenir la moitié de la rente viagère d'invalidité qui doit être attribuée dans un tel cas, cette rente étant cumulable avec sa pension de réversion.

S'étant vu opposer un refus par les services de la CNRACL, Mme D... a sollicité le soutien du Médiateur de la République qui est intervenu auprès de cet organisme.

Objectant que le droit à rente d'invalidité ne peut être reconnu que lorsque le décès survenu sur le trajet travail-domicile résulte d'un accident, la CNRACL a estimé que la demande de Mme D.... ne pouvait être accueillie. Les rapports médicaux établissaient en effet que le décès de son époux était consécutif à un malaise survenu pendant qu'il conduisait, et non aux suites de l'accident causé par ce malaise.

Les quelques exemples qui précèdent montrent bien les difficultés à établir un droit à pension au bénéfice de l'ayant droit en distinguant le fait générateur de l'accident de l'accident lui-même, l'appréciation en cause relevant, avant toute chose, de la compétence des instances médicales.

La jurisprudence portant sur l'appréciation de l'imputabilité au service d'un accident ou d'un malaise entraînant le décès durant le service d'un fonctionnaire marque toutefois une évolution depuis les deux arrêts rendus par le Conseil d'État (CE Sect. 30 juin 1995, Caisse des dépôts et consignations), qui se fondent sur les critères du lieu et du moment pour déterminer le lien avec le service.

En se rapprochant ainsi de la présomption d'imputabilité retenue par le juge judiciaire en matière d'accident du travail défini par le code de la Sécurité sociale, la jurisprudence administrative paraît chercher à harmoniser les solutions, qu'il s'agisse d'un agent public ou d'un salarié privé.

En suivant cette nouvelle jurisprudence, après un examen des faits et des circonstances relatifs à chaque accident, la qualification d'" accident du travail imputable au service " peut en effet être reconnue même s'il est dû à une pathologie préexistante.

Les ayants droit de l'agent se trouvent alors fondés à demander en conséquence le bénéfice d'une rente viagère d'invalidité.

Cette évolution doit être prise en compte par les organismes concernés.

Les multiples réclamations présentées et les diverses situations mentionnées, illustrent l'étendue des difficultés rencontrées par les collectivités locales dans la gestion de leurs agents.

Malgré les nombreux interlocuteurs à leur disposition, certains organismes locaux ont parfois du mal à appréhender à la fois des textes variés et complexes, à trouver des informations claires à leur disposition, à connaître l'évolution de la jurisprudence, et à fournir des renseignements précis aux agents qui peuvent les solliciter.

Il ressort de cette étude la nécessité de rechercher une mise à disposition, pour les collectivités et les agents, de relais d'information suffisants, notamment dans les préfectures et auprès de la CNRACL, pour répondre à des questions complexes qui doivent être résolues le plus souvent dans l'urgence.

Pour sa part, le Médiateur tente d'apporter son aide ponctuelle aux diverses collectivités concernées et aux intéressés qui le sollicitent.

Son intervention a permis ainsi de régler favorablement des situations délicates, ou d'informer des agents sur l'étendue de leurs droits.

Il souhaite également que soit mise en oeuvre une réflexion en vue de prendre des mesures suffisantes pour améliorer les circuits d'information et la formation des gestionnaires.


IV. DES SOLUTIONS POUR AMÉLIORER LES CIRCUITS D'INFORMATION ET LA FORMATION DES GESTIONNAIRES

Des réclamations présentées au Médiateur de la République se dégage la nécessité de développer l'information des agents et des responsables des collectivités territoriales en charge de la gestion des personnels locaux.

En premier lieu, les possibilités de formation des cadres locaux à la gestion de personnel doivent être élargies. Une telle formation pourrait se concevoir en collaboration avec le Service interministériel de formation à l'organisation et au management (SIFOM), qui relève de la direction générale de l'administration de la fonction publique. Ainsi, les personnels locaux seraient gérés dans une optique managériale et innovante, pour pallier le décalage existant avec les agents relevant de la fonction publique d'État, qui bénéficient, pour leur part, de tels programmes.

De même, il est nécessaire de mieux assurer le développement de la formation continue dans un secteur où les législations changent très rapidement et où les besoins évoluent de manière permanente.

Il conviendrait ensuite de favoriser la circulation de l'information et d'inciter à une coopération directe et institutionnalisée entre collectivités et organismes locaux (CNRACL, centres de gestion ...); certains dysfonctionnements dus à une absence d'interlocuteur pourraient alors être évités. Cette coopération doit bien évidemment être menée en concertation avec les élus locaux dont le pouvoir décisionnel est reconnu par la loi.

En outre, il serait bénéfique d'institutionnaliser l'information en développant les travaux du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et de l'Observatoire de la fonction publique territoriale qui pourraient publier, sous forme de brochures synthétiques largement diffusées, des informations pratiques relatives à la gestion des personnels et mises à la disposition des agents.

Enfin, et cette éventualité a été envisagée à l'occasion du débat relatif à la loi du 27 décembre 1994, une différence plus marquée entre les tâches de formation et celles de gestion des personnels locaux pourrait être, dans une certaine mesure, un instrument de clarification.

Pour le moment, les missions d'assistance dans la gestion sont en effet réparties entre le CNFPT et les centres de gestion, ce qui peut générer une certaine complexité. La création d'un centre national de gestion coordonnant les centres départementaux ou interdépartementaux, ou encore l'élargissement des pouvoirs de l'association des présidents de centres de gestion, permettrait un recentrage du CNFPT sur la plus importante de ses missions actuelles, mission qui est le socle du devenir de la fonction publique territoriale : la formation professionnelle.

De plus, l'affiliation aux centres de gestion étant facultative pour les communes employant moins de trois cent cinquante agents à temps complet, il serait souhaitable de rechercher les moyens de rendre plus évident et plus incitatif l'intérêt d'une telle affiliation pour les communes non adhérentes se situant en dessous de ce seuil, qui sont souvent aussi celles qui connaissent le plus de difficultés pour accéder à l'information et disposent de peu de moyens financiers et humains.

Le Médiateur a appelé l'attention des ministres concernés, le ministre de l'Intérieur et le ministre de la Fonction publique en particulier, ainsi que de la CNRACL, sur les dysfonctionnements constatés, et proposé qu'une réflexion soit mise en oeuvre pour dégager les mesures susceptibles d'y remédier.

En réponse à cette intervention, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, en charge de la CNRACL, lui a fait part de sa décision de nommer un médiateur interne.

Une partie importante du budget de cet organisme est désormais consacrée à des missions de formation et d'information des employeurs, avec une action particulière privilégiant les employeurs à faible effectif qui sont souvent le plus en difficulté.

À ces actions régulières s'ajoutent des démarches plus ponctuelles. Ainsi les employeurs sont systématiquement associés à l'élaboration de toutes les procédures et de tous les documents qui leur sont destinés. Tous les projets administratifs ou informatiques sont accompagnés d'un plan de communication à destination des employeurs.

De même, de nouveaux supports télématiques et informatiques sont utilisés pour améliorer la communication et renouveler les publications traditionnelles. Des interventions sur les foires disposant d'un espace " retraite " permettent de compléter utilement ce dispositif de communication.

Le conseil d'administration de la CNRACL, sur la proposition du service gestionnaire, a également décidé de prendre des initiatives dans d'autres domaines.

Le conseil a notamment souhaité qu'une de ses commissions ait pour vocation d'examiner et de proposer des solutions en vue d'améliorer la communication vers les employeurs, mais aussi directement vers les actifs. Une première initiative a été prise avec la création d'une publication semestrielle, dénommée " Actifs ", dont le double objectif est de communiquer sur le régime et d'apporter des éléments techniques d'information. Ce type de publication, qui vise 40 000 employeurs, est destiné à terme à plus de 1 500 000 agents actifs.

Il a été demandé aux collectivités qui disposent d'un journal interne de prévoir des espaces dans lesquels la CNRACL pourra insérer des articles d'information. Cette demande, qui a connu un bon accueil, est en cours d'exploitation. Dans le même ordre d'idées, la presse spécialisée reçoit des articles sur les actes de gestion et sur le régime (parution mensuelle dans " La Gazette des communes ").

Dans le cadre de la refonte en cours du système d'information de la CNRACL, il est envisagé d'apporter des informations plus directement opérationnelles aux employeurs : accès à certaines bases informatiques, développement des produits intranet et internet pour une mise à disposition d'une information actualisée, d'outils de simulation, d'aide à la décision et de questions-réponses dans un délai très bref. Ce dialogue permanent ainsi mis en place devrait contribuer à clarifier la situation de chacun des affiliés.

Une réunion a été organisée à la médiature avec les responsables de la CNRACL pour examiner l'ensemble des problèmes soumis au Médiateur par les agents relevant de cette caisse, et les perspectives d'action qui pouvaient être définies d'un commun accord.

Une coordination plus étroite entre les différents services au sein de la CNRACL devrait permettre en premier lieu de prévenir les dysfonctionnements qui sont observés dans le traitement des dossiers de retraite.

En second lieu, à la demande de la caisse, le Médiateur pourrait proposer des réformes tendant à assainir un ensemble de textes complexes, qui sont parfois à l'origine d'un malaise social (catégorie active, cumuls, travail à temps partiel, invalidité et tierce personne, etc...), à les mettre à jour et à les adapter aux évolutions de la société. Enfin, le Médiateur pourrait inciter les services de l'État (ministère de l'Intérieur, ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l'État notamment) à apporter une aide aux employeurs dans leur travail juridique.

De plus, le Médiateur a approuvé l'intention de la caisse d'assurer une meilleure formation initiale et continue de ses agents chargés de traiter les dossiers dans le domaine statutaire et dans celui de la protection sociale.

À la suite de cette réunion, la CNRACL a exprimé son intention de créer des services d'assistance capables de conseiller et de répondre en urgence aux gestionnaires des collectivités employeurs en charge des situations les plus critiques.

Dans le même esprit, un réseau d'information serait mis en place sur de nouveaux supports télématiques et informatiques, accompagné d'un plan de communication à destination des usagers.

À terme, ce programme d'action devrait contribuer à faire disparaître le sentiment d'injustice que suscite parfois le rappel de la réglementation pour les personnels concernés et pour les élus locaux en charge de cette gestion.

Ainsi l'ensemble des agents de la fonction publique territoriale devrait disposer d'un cadre juridique uniforme, garant de l'égalité et de l'équité, quelle que soit la diversité des réalités locales.


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