Année 1974


CHAPITRE II


LES ACTIONS DU MEDIATEUR EN 1974 ET LEURS RESULTATS



I. L'utilisation par le Médiateur de ses pouvoirs et moyens d'action légaux.


Si les résultats de l'année 1974 peuvent apparaître plus substantiels que ceux de l'exercice précédent, c'est d'abord, comme on l'a dit au Chapitre premier, grâce à une utilisation plus délibérée et plus large des pouvoirs et des moyens que le législateur a mis à la disposition du Médiateur. Il est vrai que, pas plus qu'en 1973, le Médiateur n'a eu l'occasion d'utiliser toutes les possibilités offertes par la loi à la nouvelle institution : ces pouvoirs et moyens seront donc passés en revue selon la double hiérarchie de l'importance et du degré d'utilisation.


A. Les recommandations et propositions.


L'article 9 de la loi dispose : " Lorsqu'une réclamation lui paraît justifiée, le Médiateur fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés dont il est saisi et, le cas échéant, toutes propositions tendant à améliorer le fonctionnement de l'organisme concerné ".

Ainsi, si la " recommandation " a pour but d'apporter au cas concret soumis au Médiateur une réponse satisfaisante, la " proposition ", elle, vise, par-delà le cas particulier, la satisfaction d'un intérêt plus général.

Ce double pouvoir a été utilisé par le Médiateur pendant l'année écoulée. Il a eu l'occasion de faire tant des recommandations destinées à obtenir le règlement d'une situation individuelle jugée par lui choquante sur le plan du droit ou de l'équité, que des propositions tendant à l'amélioration du service concerné lorsque l'instruction de la réclamation a fait apparaître que cette amélioration était souhaitable et possible. Parfois, une même affaire a donné lieu à la fois de la part du Médiateur à une recommandation et à une proposition.

Dans l'éventail des moyens par lesquels le Médiateur a entendu mener à bien sa mission figurent également des propositions de réformes dont il sera question plus loin. Prolongement direct des pouvoirs du Médiateur, la proposition de réformes tend, par-delà la solution du cas individuel, à l'amélioration de réglementations dont les effets sont inadaptés, compte tenu de l'esprit général des textes ou de l'équité.

Il faut souligner que la plupart des réclamations pour lesquelles le Médiateur obtient de l'Administration une solution conforme au voeu du réclamant sont satisfaites sans qu'il soit besoin de recommandations officielles : c'est par des contacts directs et par la voie de l'incitation et de la concertation que de tels résultats sont généralement atteints.

Ainsi, à la suite du refus initial opposé par le Ministère de l'Economie et des Finances, le Médiateur a été amené à préparer plusieurs recommandations et propositions après que des études approfondies eurent été entreprises par le Conseil d'Etat. Le Médiateur a communiqué ces projets au Ministère et a eu la satisfaction de le voir se ranger à ses arguments : aussi aucune de ces recommandations n'a-t-elle donné lieu à publication sous forme du rapport spécial prévu à l'article 9.

On trouvera ci-dessous quatre exemples : le premier consiste en une simple recommandation, dans le second, le Médiateur assortit sa recommandation d'une proposition " tendant à améliorer le fonctionnement de l'organisme concerné ", les deux derniers ont trait uniquement à de telles améliorations.


1. Recommandation concernant la situation d'une victime civile de la guerre (n° I-291).


L'auteur de la réclamation était commis de ferme lorsque, en février 1945, âgé d'un peu plus de seize ans, il fut grièvement blessé (diminution importante de la vision de l'œil droit, mutilation de la main gauche, défiguration) par l'explosion de ce qu'il soutient être un petit engin de guerre " camouflé en stylo ", qu'il avait découvert et transporté chez lui. Ce n'est qu'en 1962 qu'il présenta une demande de pension, rejetée peu de temps après par le Ministre chargé des Finances, au motif que ses infirmités n'étaient pas la conséquence d'un " fait de guerre ", au sens donné à cette expression par les articles L 197 et suivants du Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. La justification principale de ce refus résidait dans le fait que la victime avait déplacé elle-même l'engin dont l'explosion avait causé l'accident.

Sur pourvoi de l'intéressé, le Tribunal départemental des pensions admit le droit à la pension,, estimant qu'étant donné l'âge de la victime, la nature difficilement identifiable de l'objet explosif, et la brièveté de son transport, on ne pouvait faire grief à l'intéressé d'avoir déplacé cet objet, mais une sentence de la Cour des pensions de Caen, confirmée par arrêt du Conseil d'Etat en date du 15 mars 1967, rejeta toute indemnisation.

Un recours gracieux fut alors formé par l'intéressé, mais fut rejeté une nouvelle fois.

Saisi de l'affaire au début de 1974, le Médiateur en a demandé l'examen au Vice-Président du Conseil d'Etat, comme la loi du 3 janvier l'y autorise.

L'avis de la Haute Assemblée a été, sur le plan juridique, en tous points négatif. Il y était observé, en particulier, qu'une jurisprudence constante décide que ne doivent être pris en considération que les dommages causés par les engins de guerre, soit sur les lieux où ils se trouvaient, soit sur ceux où ils avaient été déplacés par ordre de l'autorité légitime. Et le jeune âge de la victime ne pouvait empêcher que fût regardée comme " faute inexcusable " l'imprudence commise par elle en transportant l'engin en question. Les conclusions de la Haute Assemblée laissaient manifestement peu de chances de succès à une nouvelle instance contentieuse que le réclamant se déciderait à engager.

On pouvait toutefois douter, pour trois raisons, que ces conclusions, d'inspiration strictement juridique, fussent satisfaisantes sur le plan de l'équité ou de l'humanité :

- La première est que - compte tenu du fait lue les lieux où s'est produit l'accident avaient été récemment le théâtre de violents combats - le bon sens, à défaut de preuve, conduit à penser qu'il existe une forte probabilité pour que l'engin dont avait été victime l'intéressé était bien un engin piégé abandonné par une des armées en opération.

- La seconde est qu'il serait sévère de faire grief à Lin jeune garçon de seize ans d'avoir emporté et manipulé un engin dont la caractéristique était, de toute manière, qu'il revêtait une apparence inoffensive.

- La troisième est qu'il apparaît regrettable que l'intéressé, atteint d'une invalidité importante et permanente à la suite de l'accident dont s'agit, puisse être, en définitive, victime d'une condition sociale très modeste qui l'a empêché de présenter sa cause avec une suffisante efficacité.

Le Médiateur, observant que l'équité et l'humanité commandaient que l'affaire fût poursuivie, s'est adressé de nouveau en ce sens au Ministère de l'Economie et des Finances.

La réponse a été de nouveau négative : seuls peuvent ouvrir droit à la pension de victime civile les accidents qu'un lien direct de cause à effet rattache à l'état des lieux sur lesquels les opérations militaires se sont déroulées. Une telle relation directe fait défaut dans le cas où l'accident est imputable à l'explosion d'un engin transporté par la victime ou par un tiers en dehors de ces lieux, même s'il n'y a pas de " faute inexcusable " imputable à la victime en raison de son jeune âge, ou des circonstances dans lesquelles l'accident s'est déroulé. Le Ministère ajoutait que, dans ces conditions, une décision gracieuse d'attribution de pension irait non seulement à l'encontre d'une jurisprudence constante, mais se révélerait en outre " peu équitable ", puisque, dans des cas similaires, les victimes n'ont jamais été indemnisées, nonobstant leur jeune âge et l'absence de faute inexcusable.

En résumé, un homme de situation modeste se trouvait grièvement mutilé depuis l'âge de seize ans. Toutes les présomptions étaient réunies pour qu'on pût penser qu'il s'agissait bien d'une victime de guerre, mais les conditions mises à la reconnaissance du statut de victime paraissaient d'autant plus strictes qu'elles étaient opposables à des mineurs de seize ans. Il y avait là une situation juridique qu'il n'était pas possible de considérer comme satisfaisante.

Le Médiateur n'ignorait pas que, trente ans après les événements qui avaient provoqué les dommages, des dispositions législatives nouvelles rencontreraient des difficultés considérables d'application, ne serait-ce que dans le domaine de la preuve. C'est pourquoi, après nouvel examen de l'ensemble du dossier, a renoncé à proposer une réforme du Code des pensions mais a recommandé que l'auteur de la réclamation n° I-291 reçoive de l'Etat, par les moyens appropriés, une indemnisation pour son infirmité.

A la suite de cette recommandation, le Ministre s'est déclaré prêt à reconnaître à l'intéressé un droit à pension de victime civile.


2. Recommandation et proposition concernant l'application des articles L 27 et L 28 du Code des pensions (n° 284).


Un ancien instituteur, reconnu inapte à poursuivre ses fonctions, en raison de l'invalidité dont il était atteint, avait été admis à faire valoir ses droits à la retraite en application de l'article L 27 du Code des pensions civiles et militaires de retraite. Il estimait avoir droit à la rente viagère d'invalidité prévue à l'article 28 de ce même Code. Devant le refus opposé par l'Administration à sa demande, il a décidé de saisir le Médiateur.

L'exposé des différentes étapes de la carrière de l'intéressé permettra de mieux situer le problème.

- En 1936 - et avant qu'il n'ait atteint l'âge de dix-huit ans -, il avait contracté une pleurésie alors qu'il était élève à l'école normale d'instituteurs. A la sortie de cette école, il avait exercé son activité professionnelle, mais touché par le mal de Pott, il avait été placé, à deux reprises, dans le courant de l'année 1941, en position de congé de maladie ; cependant, constatant le manque de personnel, il avait accepté de reprendre son service avant l'expiration de ce second congé. Par la suite, des congés de longue maladie avaient dû lui être accordés pour " tuberculose extra-pulmonaire en évolution ", jusqu'en 1947, date à laquelle la commission de réforme l'avait considéré guéri. Son état de santé l'avait obligé, en 1971, à demander sa mise à la retraite anticipée. La maladie invoquée au cas particulier ayant été reconnue imputable au service lorsqu'il avait sollicité des congés de longue durée, le requérant estimait que la reprise prématurée de son activité en 1941, le plaçait aujourd'hui dans une des hypothèses prévues par l'article 2 précité du Code des pensions civiles et militaires. Selon cet article peuvent prétendre à une rente viagère d'invalidité les fonctionnaires mis dans l'obligation de cesser leurs fonctions par suite d'infirmités imputables, par origine ou par aggravation, en totalité ou en partie, au service.

Le refus de l'Administration était fondé sur plusieurs motifs :

- d'abord, la pleurésie contractée par l'intéressé en 1936 l'avait été avant son 18e anniversaire, par conséquent avant la date à laquelle il pouvait acquérir des droits à pension (cf. l'art. 5 du Code des pensions) et ainsi ne saurait être considérée comme imputable au service " par origine " ;

- en second lieu, aucun fait particulier, postérieur à la date de son entrée dans ses fonctions d'instituteur, ne permettait de parler " d'aggravation, consécutive au service, d'un état préexistant ", comme le prévoit l'article 28 précité - en effet, selon l'Administration, par " fait particulier ", il faut entendre un fait précis, déterminé, de caractère brutal et inopiné, tel un accident ;

- le fait que les affections en cause aient été reconnues imputables au service, à diverses reprises, au cours de la carrière de l'intéressé, n'était pas de nature à obliger l'Administration à lui concéder, au moment de la cessation définitive de ses fonctions, une rente viagère ; cette opinion reposait sur la constatation que les législations applicables pour l'octroi de congés de longue durée sont distinctes des dispositions du Code des pensions ;

- enfin, la commission de réforme prévue par l'article 31 du Code des pensions a un rôle purement consultatif.

L'article 8 de la loi du 3 janvier 1973 ne permet pas au Médiateur de connaître des différends qui peuvent s'élever entre les administrations et leurs agents. Toutefois, le Médiateur a considéré qu'en l'espèce, l'origine du litige se plaçait à une époque où, aux dires mêmes de l'administration, le requérant ne se trouvait pas " en service " ; eu égard, aussi, à l'intérêt que paraissait présenter une telle affaire, il a décidé d'en entreprendre l'examen tant sur le plan du droit que sur le plan de l'équité, avec le concours du Conseil d'Etat.

Quelle était, en définitive, la valeur de l'argumentation développée par l'Administration ?

En ce qui concerne le premier point, il est vrai que sur le strict plan du droit, le séjour comme élève dans une école normale d'instituteurs ne peut être considéré comme temps de service ; mais cette application de la loi paraissait particulièrement sévère en l'espèce, et cela pour deux raisons :

- d'une part, le requérant était entré à l'école normale avec l'intention bien arrêtée de servir dans l'enseignement - il en avait donné la preuve en exerçant ses fonctions, avec le maximum de conscience professionnelle, pendant plus de trente ans - ; il aurait donc été injuste de ne pas tenir compte de son séjour dans cet établissement ;

- d'autre part, la pleurésie avait été elle-même provoquée - les pièces du dossier étaient formelles sur ce point - par un état sanitaire défectueux des locaux de l'école normale ; elle trouvait donc sa cause dans une négligence fautive de la puissance publique.

Que devait-on penser de l'affirmation selon laquelle on ne saurait parler, dans l'espèce, " d'aggravation, consécutive au service, d'un état préexistant ", le Ministère estimant par ailleurs que l'intéressé n'était pas fondé à invoquer la reprise prématurée de ses fonctions en 1941 puisque, à l'époque, c'était de son plein gré qu'il avait décidé d'assurer son service ? Sans doute cet instituteur n'avait pas été obligé d'interrompre son congé de maladie - qui constituait pour lui un droit statutaire mais il fallait souligner une fois de plus que c'était par conscience professionnelle qu'il avait pris cette décision. Au demeurant, s'il accepta, c'est tout de même bien parce qu'on le lui avait demandé.

En ce qui concerne la relation exigée entre l'invalidité et le service, la position adoptée par l'Administration ne paraissait être justifiée ni en droit ni en équité. En effet, si l'obligation de rapporter la preuve d'un " fait précis et déterminé de service " se justifie lorsqu'il s'agit d'une blessure ou d'un accident, il ne peut en être de même lorsqu'il s'agit de maladies, lesquelles ne sont pas nécessairement provoquées par un événement précis. Très souvent, l'origine de la maladie se trouve, selon de nombreuses décisions du Conseil d'Etat (cf. 15 mars 1963, Sieur Tupeau), dans un ensemble de circonstances constituant les fatigues et dangers du service ; il faut alors rechercher, dans chaque cas d'espèce, si les conditions particulières dans lesquelles le service a été accompli sont la cause d'origine ou d'aggravation de l'infirmité invoquée. Au surplus, le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de juger que cette exigence d'un " fait précis et déterminé de service ", contenue dans l'article R 38 du Code des pensions ne saurait avoir pour effet de restreindre la portée de l'article L 28 de ce même Code. Sur la base de ces principes, et remarque étant faite que la preuve peut être administrée par tout moyen, il semblait difficile de nier l'existence d'une relation entre le service et les affections tuberculeuses ayant entraîné les infirmités au taux de 83 % pour lesquelles le requérant avait dû cesser ses fonctions en 1971. Cette relation semblait en effet suffisamment établie par les témoignages et autres éléments d'information du dossier ; elle avait d'ailleurs été admise par la commission de réforme prévue à l'article 31 ; l'avis de cette commission, s'il ne lie pas l'autorité dotée du pouvoir de décision, n'en est pas moins un élément d'appréciation qu'on ne peut écarter sans motifs sérieux. Compte tenu de toutes ces considérations et des circonstances de l'espèce, on pouvait affirmer que c'était à son bon droit que le requérant invoquait la reprise prématurée de ses fonctions en 1941.

L'Administration soutenait, enfin, qu'elle était en droit de dissocier, de la notion d'imputabilité au service pour l'octroi des congés de longue durée, celle de l'imputabilité au service pour l'octroi d'une rente viagère d'invalidité. Sur ce problème, sa position était juridiquement inattaquable puisqu'elle avait pour fondement une jurisprudence constante du Conseil d'Etat (Ministre de l'Intérieur et Secrétaire d'Etat au Budget / Sieur Amelin, du 22 mars 1967, notamment).

En conclusion, la position de l'Administration, reposant sur une application particulièrement stricte des textes, semblait aboutir à une solution inéquitable susceptible de susciter un sentiment d'injustice chez les victimes d'une telle interprétation.

Les délais étant dépassés pour que le litige puisse être porté devant les tribunaux compétents en la matière, le Médiateur a recommandé au Ministre de l'Economie et des Finances de prendre une décision à titre gracieux afin :

- qu'il soit admis, à titre principal, que les infirmités du requérant étaient imputables au service par origine ; cette solution permettait à l'intéressé de bénéficier d'une rente calculée en fonction du taux d'invalidité qu'entraînaient ces infirmités ;

- qu'il soit reconnu, à titre subsidiaire, que la maladie en cause était imputable au service par aggravation, ce qui permettait de prendre en compte le taux d'aggravation dans le calcul de la rente.

Enfin, l'examen de cette affaire ayant montré que, dans la majorité des cas, la décision concernant l'imputabilité au service pour l'octroi d'une rente viagère d'invalidité infirmait l'avis de la commission de réforme, le Médiateur a proposé que soient mises à l'étude les méthodes permettant d'informer avec précision les commissions de réforme de la doctrine administrative et de la jurisprudence sur les questions d'imputabilité ci-dessus visées, de façon à éviter une distorsion qui ne peut manquer d'apparaître aux usagers comme la conséquence d'un fonctionnement peu satisfaisant du service public et se révèle en définitive, sur le plan psychologique, dommageable à l'Administration.

Le Ministre de l'Economie et des Finances a suivi les avis émis par le Médiateur tant en ce qui concerne la solution du problème individuel que sur le terrain de l'amélioration des procédures et de l'information en la matière.


3. Proposition tendant à assurer la coordination entre différentes caisses pour la liquidation de l'assurance vieillesse (n° I-1365).


Une veuve avait déposé le 31 juillet 1973 à la Caisse d'assurance-vieillesse de Paris un dossier concernant sa pension de réversion. Un an plus tard, la Caisse n'avait toujours pas pris de décision malgré les nombreuses démarches de l'intéressée.

Les difficultés venaient du fait que la Caisse avait dû consulter d'autres organismes de retraite (trois en l'espèce). De plus, les retards intervenus dans la liquidation du dossier étaient dus principalement à la longueur et à la lourdeur des procédures d'octroi des pensions de retraite et de réversion.

La proposition du Médiateur en vue de pallier ces lenteurs et les retards signalés rejoignait les préoccupations du Ministère du Travail. Une loi, publiée au Journal officiel du 4 janvier 1975, a porté " diverses améliorations et simplifications en matière de pensions ou allocations de veuves, de mères de famille ou de personnes âgées ". Cette loi prévoit que les conditions du cumul de plusieurs avantages vieillesse seront fixées par voie réglementaire (cf. La promotion de réformes).

Enfin, pour alléger les procédures de liquidation en coordination avec plusieurs régimes, la solution serait que les intéressés présentent leur demande de liquidation d'autant plus tôt par rapport à l'âge auquel ils peuvent ou désirent bénéficier de la retraite qu'ils ont cotisé à plusieurs organismes.

Ainsi les mesures mises en place par certaines caisses régionales sous le terme de " préliquidation " permettent-elles une procédure systématique et anticipée d'instruction du compte individuel.


4. Proposition tendant à l'amélioration des procédures de passation des marchés et à la réduction du coût des équipements téléphoniques (n° 426).


Le Médiateur ayant été saisi d'une réclamation concernant le coût excessif des équipements téléphoniques a été amené à demander à la Cour des comptes d'effectuer une étude sur l'ensemble des investissements effectués par la Direction générale des Télécommunications. La Cour avait dès 1970 attiré l'attention sur ces problèmes dans son Rapport public. Elle avait tout d'abord rappelé, à cette occasion, que dès 1961, elle avait relevé que les fournisseurs des matériels en cause avaient été délibérément groupés au sein de deux sociétés d'économie mixte, SOCOTEL et SOTELEC. Ces groupements, qui offraient des avantages techniques non-négligeables, avaient provoqué une limitation de la concurrence et ralenti la baisse du prix qui aurait dû normalement résulter des progrès techniques et d'une meilleure productivité. Pour pallier ces inconvénients, la cour avait préconisé des mesures propres à améliorer la productivité des entreprises et à rétablir entre elles une certaine concurrence au sein des groupements. 

Elle avait aussi marqué la nécessité de mettre promptement en œuvre le contrôle efficace des coûts de fabrication - depuis longtemps réclamé par elle - que rendaient possible les dispositions de l'article 54 de la loi du 23 février 1963. La Cour s'était notamment félicitée de la mise en place au Ministère des P. et T. du service central du contrôle des prix dont les enquêtes ont conduit à des baisses substantielles.

La Cour relevait notamment que, à la suite de ces contrôles, une baisse avait été obtenue par rapport aux conditions en vigueur, qui était de l'ordre de 5,5 % pour les fournitures de câbles interurbains, de 24 % pour les grands centraux téléphoniques, de 12 % pour les matériels des centres d'amplification et de 21 % pour les téléimprimeurs. En ajoutant à ces taux les réductions non négligeables déjà consenties par les constructeurs en cours de contrôle, les rabais obtenus ressortaient au total à quelque 10 % pour les câbles, 34 % pour les grands centraux et 19 % pour les matériels des centres d'amplification.

En 1971, les prix effectivement payés par l'Administration des P.T.T. pour les commandes de centraux CROSSBAR ont été de 16 % inférieurs à ce qu'ils étaient pour les mêmes matériels en 1966.

C'est ainsi que l'indice pondéré des matériels téléphoniques est passé de la base de 100 en 1966 à 91,5 en 1973, alors que dans le même temps l'indice des prix de la P.I.B. et des produits industriels passait à 140,5 et 125.

Des améliorations considérables ont été apportées à la passation des marchés, renforçant la position de l'Administration face aux industriels. Elle est maintenant dotée de moyens de contrôle beaucoup plus efficaces permettant de mesurer les progrès de productivité.

Mais tout en prenant acte de ces résultats, le Médiateur se doit de souligner la nécessité pour la Direction générale des Télécommunications de rester très attentive à l'évolution des prix : les mesures de contrôle des prix et d'organisation des marchés recommandées par la Cour des comptes sont largement appliquées et doivent être renforcées. L'augmentation du volume des commandes et la modernisation de l'outillage productif permet à cet égard d'espérer une nouvelle réduction des coûts de revient qui doit bénéficier aux P.T.T.

Une initiative en ce sens paraît indispensable au Médiateur, en raison de l'importance des investissements concernés et du chemin qui reste à parcourir pour hausser l'équipement téléphonique français à la place qui devrait être la sienne.

La Cour avait noté que les prix élevés pratiqués étaient la conséquence d'un mode de passation des marchés défectueux et d'un contrôle insuffisant. Des liens trop étroits entre les Télécommunications et les Services Postaux et Financiers conduisaient l'Administration à pratiquer des méthodes la plaçant en position de faiblesse dans le cadre de marchés de gré à gré face à des industriels peu nombreux et unis par des relations privilégiées rendant la concurrence inopérante. 

Certes, si l'adjudication et l'appel d'offres gardent tout leur intérêt lorsqu'il s'agit pour l'Administration de s'approvisionner en matériels pour lesquels il y a multiplicité de fournisseurs, il peut en aller autrement lorsque les achats portent sur des équipements qui ne sont fabriqués que par un très petit nombre de firmes. Dans cette dernière hypothèse, le contrôle des prix est de nature à offrir à l'Administration des garanties au moins aussi sérieuses qu'une concurrence qui a toutes chances de demeurer quelque peu illusoire. Il reste que le groupement des constructeurs au sein de deux organismes spécialisés, la SOTELEC pour les entreprises de câbles et la SOCOTEL pour les entreprises de commutation, comporte un risque permanent de fermeture du marché, contre lequel la Cour des comptes a mis le Secrétariat d'Etat aux Postes et Télécommunications en garde à maintes reprises. Une attitude restrictive à cet égard serait d'autant moins justifiée que l'ampleur des besoins à satisfaire doit provoquer à terme une sensible augmentation des débouchés. C'est pourquoi, le Médiateur propose que l'accès aux commandes publiques soit assuré à tout constructeur présentant des garanties techniques et financières suffisantes.

L'examen de ce dossier a conduit le Médiateur, en ce qui concerne les perspectives d'avenir, à estimer que les Télécommunications ne pourront connaître une gestion moderne et efficace que si elle est de caractère industriel et commercial comme l'a proposé la Commission de contrôle de la gestion du service public du téléphone, dans son rapport, déposé le 28 février 1974, dont la publication a été décidée par l'Assemblée Nationale le 20 juin.

Les deux voies ouvertes pour assurer une telle gestion présentent l'une et l'autre leurs avantages et leurs inconvénients et la création d'un établissement public préconisée par la majorité de la Commission ne manquerait pas de poser des problèmes assez difficiles, sur les plans fiscal, financier et social, notamment en matière de statut du personnel. Sur ce dernier point d'ailleurs, tous les membres de la Commission sont convenus que " la transformation du statut d'administration en un statut d'établissement public ne pourrait être opérée sans la participation et l'accord de ceux qu'elle intéresse, au premier chef, les employés des Télécommunications ".

Le Médiateur n'a pas encore été informé officiellement des suites qu'appelle, de la part du Secrétariat d'Etat aux Postes et Télécommunications, la présente proposition.


B. Les études demandées au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes.


1. Conseil d'Etat.


Alors que l'utilité d'un Ombudsman en France avait été contestée au départ au nom de l'efficacité de la juridiction administrative, protectrice des citoyens et gardienne des libertés, et que l'on avait pu dire que " le meilleur ombudsman, c'est le Conseil d'Etat " (R. DRAGO), on pouvait craindre que ne se crée une certaine concurrence entre le Conseil d'Etat et le Médiateur. On peut dire, à l'heure actuelle, que ce danger est complètement écarté. Une étroite coopération s'est instaurée entre les deux organismes, chacun trouvant en l'autre un support et un complément à sa propre compétence en vue de la réalisation d'un but commun, celui de réduire autant que faire se peut le domaine de la maladministration en France.

Le Conseil d'Etat a trouvé dans le Médiateur un allié par l'intermédiaire duquel il apprécie de voir reconnues, au nom de l'équité, certaines revendications que lui-même est tenu de repousser en droit strict.

Le Médiateur, en ce qui le concerne, s'appuie sur l'autorité des études qu'il peut demander à la Haute Juridiction pour renforcer la valeur de son argumentation en faveur de tel ou tel réclamant.

La collaboration que le Conseil d'Etat apporte au Médiateur est totale. Saisi d'une demande d'étude du Médiateur, le Vice-Président du Conseil d'Etat désigne un membre du Conseil, Auditeur, Maître des Requêtes ou Conseiller, qui est chargé d'étudier librement le dossier et, sous sa responsabilité, de rédiger une note. Cette note aboutit généralement à des conclusions directement utilisables par le Médiateur. Ces conclusions sont parfois présentées de manière alternative. Dans le cas où la note ne conclurait pas au rejet de la réclamation, le Médiateur peut y trouver des indications précises pour exercer les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, c'est-à-dire le pouvoir de recommandation ou le pouvoir de proposition définis à l'article 9.

L'étude menée pour le Médiateur est conçue par le Conseil comme devant lever, autant que peut se faire, toutes les incertitudes sur les questions de droit ou de fait. Lorsque l'auteur de l'étude conclut, soit à l'incompétence du Médiateur, soit au rejet de la réclamation, sans qu'il soit besoin d'approfondir le dossier, il lui est possible de s'en tenir là - remarque étant faite qu'il est entendu avec la Haute Juridiction que si le Médiateur s'estime néanmoins compétent, ou s'il ne partage pas l'opinion émise sur le bien-fondé de la réclamation, l'étude pourra être reprise sur le fond.

En tout état de cause, l'appréciation portée par le rapporteur débouche généralement sur des conclusions précises permettant au Médiateur, soit de rejeter la réclamation, soit d étayer une recommandation au sens de l'article 9 de la loi. La note débouche parfois sur plusieurs solutions présentées dans un ordre préférentiel. L'étude n'est pas exclusivement fondée sur le terrain du droit positif, mais se situe, chaque fois que cela est possible, sur le terrain de la bonne administration et, le cas échéant, de la réforme des règles en vigueur. Le Médiateur étant appelé, de par sa mission, à se placer sur le terrain de l'équité et du bon sens, c'est sur ce terrain aussi que se place le rapporteur de l'étude demandée par le Médiateur, qui précise, en général, s'il veut une étude " en droit " ou " en équité ".

En premier lieu, le rapporteur de l'étude vérifie, bien entendu, s'il n'y a aucune instance pendante devant le Conseil et recherche les précédents au contentieux et dans les formations administratives.

En ce qui concerne la procédure d'examen de la réclamation, le membre du Conseil d'Etat ou la formation du Conseil d'Etat désignés pour procéder à une étude sur demande du Médiateur se considèrent comme agissant pour le compte de celui-ci. Ils disposent pour l'instruction de l'affaire des pouvoirs d investigation conférés au Médiateur par la loi. C'est dire que le rapporteur n'est pas tenu par les règles étroites qui s'appliquent à lui dans le cadre d'une affaire ressortissant à la juridiction contentieuse. Il est ainsi autorisé à prendre contact avec les fonctionnaires concernés et avec le réclamant, soit par lettre, soit par téléphone, soit sur place, soit au Conseil d'Etat, de manière à se faire une vue aussi exacte que possible de la réalité du problème et des difficultés rencontrées. Il peut vérifier toutes les pièces nécessaires en se les faisant communiquer ou en allant les consulter sur place. Aucun formalisme procédural ne lui est imposé, l'essentiel étant qu'il puisse se forger dans de brefs délais une opinion valable sur l'affaire. Les frais éventuels de l'enquête, notamment les déplacements sont pris en charge par le Médiateur.

Tels sont les principes qui ont présidé à l'élaboration des études demandées par le Médiateur.

L'incidence de ces études sur la suite des affaires n'est pas toujours la même. Il semble, à l'analyse, qu'on puisse distinguer quatre situations différentes :

- celles où l'étude établie permet au Médiateur de justifier le bien-fondé de la position de l'Administration vis-à-vis du réclamant ;

- celles où cette étude fournit au Médiateur des arguments dans son intervention ultérieure en faveur du réclamant auprès de l'Administration concernée ;

- celle où le membre du Conseil d'Etat, s'étant rendu sur les lieux, a en quelque sorte rempli une mission de bons offices pour le compte du Médiateur et a permis de régler immédiatement la difficulté qui a donné lieu à réclamation ;

- celle, enfin, où l'étude entreprise a servi au Médiateur de support aux recommandations et propositions qu'il a élaboré en application de l'article 9 de la loi.

Si la première de ces situations ne paraît pas nécessiter de commentaire particulier, il n'est pas inutile de fournir quelques exemples de l'utilisation des études des membres du Conseil d'Etat dans les trois autres cas.

a) Etudes ayant fourni au Médiateur des arguments dans son intervention ultérieure en faveur du réclamant auprès de l'Administration concernée :

N° 230 : Le membre du Conseil d'Etat, consulté sur cette affaire, après avoir constaté que si la situation de l'intéressé " n'est pas critiquable en droit, elle peut paraître anormale en équité ", a conclu que le régime général de la Sécurité sociale devrait permettre à l'intéressé la possibilité de racheter le montant de ses cotisations pour les années passées au Maroc.

L'Administration s'est rangée à la solution préconisée par le rapporteur de l'étude.

N° 1072 : L'affaire concernait le supplément de pension accordée aux veuves de guerre non remariées (majoration de 120 points par enfant à charge en vertu de l'article L 51 du Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre).

Une femme s'était vue refuser le supplément bien que le juge des enfants lui ait confié, à titre de mesure éducative, la charge de ses trois petits-enfants, en raison de l'état mental de leur mère, veuve de guerre, mais qui ne touchait de pension qu'au taux ordinaire, sans supplément pour enfants. Or, l'Administration refusait de payer ce supplément à un tiers, fût-ce la personne qui avait la charge effective des enfants.

Le membre du Conseil d'Etat chargé de ce dossier a estimé que cette solution était " indéfendable ", le supplément de pension dont il s'agit n'ayant d'autres objets que d'aider les veuves de guerre à faire face à l'entretien de ceux de leurs enfants qui sont à charge et ayant été institué dans l'intérêt même des enfants. La circonstance que, pour telle ou telle raison, ces enfants soient élevés par une autre personne ne supprime pas, par elle-même, la raison de ce supplément, dont le législateur a même décidé qu' il serait cumulable avec les prestations familiales.

Le rapporteur a suggéré qu'à défaut de la solution qui consisterait à modifier en la matière le Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (cette modification des textes paraissant en tout état de cause nécessaire pour le mettre en accord avec la législation sur l'autorité parentale et l'assistance éducative), le Ministère de l'Economie et des Finances modifie les instructions existantes ou édicte sur ce point une circulaire qui se présenterait comme purement interprétative de la loi.

A titre subsidiaire, le rapporteur a suggéré de ne pas supprimer le paiement du supplément à la veuve de guerre même si, pour une raison ou une autre, elle n'élève pas elle-même ses enfants. Ce serait alors à la personne en charge des enfants de se retourner, en cas de litige et au besoin par la voie judiciaire - contre celle qui perçoit effectivement le supplément.

Cette solution, qui n'était qu'à moitié satisfaisante en raison des difficultés qu'elle pouvait faire naître, a cependant été celle choisie par l'Administration pour faire droit à la réclamation de l'intéressée, qui a ainsi obtenu satisfaction.

Nos 642 et I-299 : Affaires similaires où d'anciens réfugiés politiques espagnols sollicitaient la validation pour leur retraite des prestations fournies par eux dans des " groupes de travailleurs étrangers " où ils avaient été incorporés d'office pendant l'occupation.

La situation de ces réclamants, qui ne pouvait recevoir de solution équitable dans le cadre de la législation en vigueur au moment où ils ont formulé leur plainte, a fait l'objet d'une étude approfondie demandée au Conseil d'Etat : le rôle du rapporteur a été ici informatif, et l'étude a permis au Médiateur de faire part aux intéressés des changements intervenus dans la réglementation, changements qui permettraient de régler favorablement leur situation.

En effet, l'article 3 de la loi du 21 novembre 1973 relative aux conditions de retraite des anciens combattants dispose que " toute période de mobilisation ou de captivité est, sans condition préalable, assimilée à une période d'assurance pour l'ouverture du droit et la liquidation des avantages vieillesse ".

L'article 2 du décret d'application du 23 janvier 1974 précise ce qu'il faut entendre par période de mobilisation ou de captivité. Cet article ne vise pas, pour autant, les périodes passées dans les groupes de travailleurs étrangers.

C'est, en fait, au niveau de la circulaire interprétative du 13 février 1974 de la Caisse nationale d'assurance-vieillesse des travailleurs salariés que les périodes passées dans ces groupes se trouvent assimilées à des périodes de mobilisation et que les rachats de cotisations éventuellement opérés en application des deux circulaires précitées devront être " remboursés aux intéressés ".

La position définie par la circulaire a permis de donner satisfaction aux réclamants, qui ont eu la possibilité de faire valider gratuitement, au regard du régime général, leurs périodes d'incorporation dans les G.T.E., sous réserve d'apporter la preuve des périodes d'incorporation et d'avoir cotisé au régime général lorsqu'ils ont cessé d'être incorporés dans les G.T.E. (cette dernière règle étant une simple règle de rattachement à un régime pour la validation).

N° 353 : Une réclamante se plaignait des nuisances sonores qui résulteraient pour elle du projet d'autoroute passant à proximité immédiate de l'immeuble dans lequel était situé son appartement. Ces nuisances seraient préjudiciables à la santé de son fils, handicapé physique dont la santé nécessite le plus grand calme.

Le rapporteur chargé de l'étude au Conseil d'Etat a confirmé que l'expropriation de l'immeuble était en droit impossible, car seuls 11 % de la surface du terrain sur lequel était construit l'immeuble étaient concernés par l'emprise de la future autoroute.

Seules étaient possibles deux solutions :

- ou bien l'installation par l'Administration et à ses frais de rideaux pare-bruits ; cette solution s'est révélée impraticable ;

- ou bien la protection de l'appartement de la réclamante par une isolation phonique appropriée. Cette protection, qui serait également à la charge de l'Administration, et dont le principe a été retenu, fait l'objet actuellement d'une étude préliminaire.

b) Etudes ayant donné lieu sur place - sous les auspices du membre du Conseil d'Etat désigné pour établir le rapport au Médiateur - au règlement du litige en présence de toutes les parties concernées.

Ces exemples, qu'il faut signaler tout particulièrement, ont trait tous deux à des opérations de remembrement.

N° 696 : Dans cette affaire, le réclamant avait obtenu, en appel devant le Conseil d'Etat, l'annulation de la décision de la Commission départementale de remembrement qui lui attribuait moins de terres qu'il n'en avait apporté. A la suite de cette annulation, la Commission départementale prit une nouvelle décision qui, non attaquée, devint définitive. Cette décision ne satisfit cependant pas l'intéressé.

Le rapporteur, après avoir demandé à l'Administration de produire des plans de situation du remembrement avant et après la décision du Conseil d'Etat, une fiche de répartition ainsi qu'un procès-verbal de remembrement (ces derniers documents tenant compte des modifications prescrites par la décision de la Commission départementale devenue définitive), estima indispensable une enquête sur le terrain avec l'assistance d'un ingénieur général du génie rural, désigné à cet effet par le Ministre de l'Agriculture. Lors de cette enquête, les réclamants et les représentants de la Direction départementale de l'agriculture responsable du remembrement litigieux ont été entendus séparément. Une visite sur les terrains contestés a été organisée.

Des documents produits ainsi que de la visite, il est résulté que les opérations de remembrement proprement dites étaient à la lettre conformes aux dispositions applicables du Code rural et qu'il ne pouvait être question de modifier les attributions effectuées par une décision devenue définitive.

Cependant, en raison du grand éloignement d'une parcelle importante par rapport au centre d'exploitation, il a paru équitable au rapporteur de proposer certaines mesures destinées à apporter satisfaction au réclamant sur des points accessoires : ainsi la construction d'un chemin d'exploitation et le défrichement et la mise en état de culture d'une parcelle, travaux mis à la charge de l'Association foncière de la localité. De plus, le rapporteur a conseillé que l'Association foncière en question loue certaines parcelles au réclamant pour un bail de durée normale de manière à accorder aux intéressés un droit de préemption en cas de vente de ces parcelles.

La formule proposée par le rapporteur présentait l'avantage de recueillir officieusement l'assentiment de l'Administration intéressée : l'étude fournie au Médiateur a donc représenté plus qu'une étude proprement dite, mais en quelque sorte un procès-verbal d'accord entre les parties.

N° I-370 : La seconde affaire que l'on citera est encore plus exemplaire. Comme précédemment, le Conseil d'Etat avait annulé la décision de la Commission départementale de remembrement comme étant, d'une part, prise en méconnaissance de la règle d'équivalence édictée par le Code rural et comme attribuant d'autre part, à tort, à la réclamante, à jouissance d'arbres plantés par elle sur une parcelle. A la suite de cette annulation, la Commission départementale réunie à nouveau procéda à de nouvelles attributions donnant pour partie satisfaction à l'intéressée, mais méconnaissant l'autorité de la chose jugée sur le premier point, en ne respectant pas, derechef, la règle d'équivalence entre les terres labourables et les prés. Le rapporteur réunit sur place les parties intéressées, à savoir : la réclamante, le Directeur départemental de l'Agriculture accompagné de deux ingénieurs, l'attributaire d'une parcelle litigieuse, neveu de la réclamante et adjoint au maire de la localité.

Sur la réponse affirmative de la réclamante à la question posée par le rapporteur de savoir si elle avait présenté devant le Tribunal administratif une demande d'annulation dirigée contre la seconde décision de la Commission départementale, le rapporteur s'estima incompétent en vertu de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973. Il précisa aux parties présentes désappointées qu'il ne pouvait poursuivre sa mission que si l'intéressée se désistait à l'instant purement et simplement de sa demande au Tribunal administratif. Après réflexion, la réclamante, préférant l'action du Médiateur aux lenteurs de la justice, accueillit favorablement cette proposition, à condition de recevoir pour la perte des arbres plantés par elle une somme égale à celle qui lui avait été proposée quelques mois auparavant par un marchand de bois.

Le rapporteur ayant entendu séparément chacune des trois parties en cause, et grâce à la compréhension manifestée par le Directeur départemental de l'Agriculture qui désirait mettre un terme à cette affaire, mit sur pied un compromis : la réclamante recevrait en tout état de cause, soit par le marchand de bois, soit par une soulte mise à la charge du propriétaire de la parcelle, complétée jusqu'à concurrence de la même somme par l'Administration, le prix demandé par elle pour ses arbres.

La réclamante accepta ces propositions et rédigea et signa sur-le-champ son désistement qui devait être transmis au Président du Tribunal administratif par les soins du Directeur départemental de l'Agriculture. En conclusion, la solution retenue au nom du Médiateur a mis un point final à une affaire qui risquait de s'éterniser et a permis à l'Administration de classer un mauvais dossier en évitant de nouvelles annulations. Elle a permis également à l'intéressée d'être propriétaire d'un nouveau lotissement qui bénéficie d'un excellent regroupement, et de voir en définitive son capital augmenté par les opérations litigieuses.

c) Etudes de membres du Conseil d'Etat ayant servi de support aux recommandations et propositions que le Médiateur a élaborées en application de l'article 9 de la loi.

Certaines recommandations ou propositions dont on a trouvé le texte ci-avant, intègrent les argumentations et les conclusions qui ont été fournies au Médiateur par les rapporteurs, au sein du Conseil d'Etat, des affaires en question.


2. Cour des comptes.


La collaboration que le Médiateur entretient avec la Cour des comptes, sans avoir l'ampleur de celle évoquée ci-dessus avec le Conseil d'Etat, n'en est pas moins fructueuse en raison de la technicité de certaines affaires.

Ainsi, le Médiateur a été saisi en septembre 1973 d'une réclamation (n° 426) dénonçant le coût excessif des équipements téléphoniques.

Devant la gravité et l'importance de cette affaire, le Médiateur a demandé à la Cour des comptes de procéder à une enquête. La Cour était particulièrement habilitée à connaître de ce problème puisque elle-même avait effectué l'étude de l'ensemble des investissements de la Direction générale des Télécommunications et en avait consigné les résultats dans son Rapport public de 1970. Un conseiller maître de la Cour des comptes en a actualisé les conclusions à la demande et pour le compte du Médiateur.

C'est au vu de l'ensemble de ces informations que le Médiateur, conscient du caractère fondé d'une partie des critiques du réclamant, a formulé des propositions au ministre concerné (cf. les recommandations et propositions).


C. Les enquêtes des corps de contrôle.


L'article 12 de la loi autorise le Médiateur à demander aux ministres de " charger les corps de contrôle d'accomplir, dans le cadre de leur compétence, des vérifications et enquêtes ".

Le Médiateur n'a pas manqué d'user de cette faculté. Lorsqu'une réclamation laisse supposer l'existence d'un grave défaut d'organisation du service, ou lorsque la technicité du problème l'impose, il est souhaitable qu'une enquête soit entreprise par un inspecteur général afin de remédier à cette situation.

Ce n'est, toutefois, que parallèlement à la recherche de la solution sur la réclamation proprement dite, que le Médiateur engage une telle procédure ; au-delà du problème et de l'intérêt particulier qui a motivé l'enquête, c'est la satisfaction de l'intérêt général qui dicte alors l'action du Médiateur.

L'enquête une fois terminée, ses conclusions sont transmises au Médiateur accompagnées de l'indication des mesures prises pour mettre fin aux abus signalés et pour éviter, parfois à l'échelon national, que de pareils errements ne puissent se reproduire.

Le Médiateur reçoit un excellent accueil des corps de contrôle, qui coopèrent de manière très efficace à l'œuvre entreprise. L'intérêt et l'appui portés par le Médiateur à leur tâche d'amélioration des structures et du fonctionnement des organismes qu'ils contrôlent, vont dans le sens de leur mission propre et ne sauraient les laisser indifférents. C'est la raison pour laquelle le Médiateur s'est réjoui d'obtenir la désignation, par plusieurs ministres, de membres des corps de contrôle comme correspondants du Médiateur.

Voici deux exemples d'enquêtes demandées par le Médiateur en vertu des pouvoirs qu'il tient de l'article 12 de la loi :

Enquête effectuée par l'Inspection générale des Affaires sociales (N° I-232).

Le réclamant, directeur d'une clinique de cardio-pédiatrie, se plaignait du discrédit jeté sur son établissement par une Direction départementale de l'Action sanitaire et sociale. Les inspections organisées par cette Direction avaient donné lieu à des rapports nettement défavorables à l'établissement.

Bien qu'incompétent (art. 1er et 6 de la loi), le Médiateur a transmis le dossier à l'Inspection générale des Affaires sociales, les faits lui paraissaient suffisamment graves pour justifier une enquête.

A la suite de cette intervention, une mission de contrôle a été envoyée sur place. Le contenu du rapport dont, en raison de son caractère confidentiel, il n'appartient pas au Médiateur de faire état, donnait dans une large mesure satisfaction au réclamant.

Enquête effectuée par l'Inspection générale du Ministère de l'Equipement (N° I-422).

Le Médiateur avait été saisi d'une plainte concernant le règlement de l'indemnité d'une parcelle de terrain cédée à l'amiable pour la mise à l'alignement d'un boulevard. La plainte portait :

- sur le délai écoulé entre la promesse de vente et la signature de l'acte par le Directeur départemental de l'Equipement ;

- sur le délai écoulé entre la demande de mainlevée de l'hypothèque et sa réalisation effective.

Les réponses de l'Administration n'ayant pas permis d'éclaircir les causes de ce retard, le Médiateur a demandé que le corps de contrôle compétent entreprenne une enquête approfondie sur ce dossier.

L'enquête est actuellement en cours.


D. L'interrogation des agents et la communication de documents.


L'article 12 de la loi du 3 janvier 1973 prévoit qu'" il appartient (aux ministres et à toutes les autorités publiques)... d'autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre aux questions et éventuellement aux convocations du Médiateur ".

L'article 13, quant à lui, autorise le Médiateur à " demander au ministre responsable ou à l'autorité compétente de lui donner communication de tout document ou dossier concernant l'affaire à propos de laquelle il fait son enquête ".

En 1973, le Médiateur n'avait pas usé de ce double pouvoir, et certains avaient pu attribuer l'insuffisance des résultats obtenus en cette première année de fonctionnement de l'institution à sa conception jugée trop restrictive de l'utilisation de ses prérogatives.

En 1974, le Médiateur a usé des pouvoirs mis à sa disposition par les articles 12 et 13. Il l'a fait en se faisant communiquer diverses pièces nécessaires à la poursuite de ses investigations. Il l'a fait également en convoquant, par exemple, le représentant d'un organisme de Sécurité sociale dont le fonctionnement était mis en cause et qui a donné lieu à la proposition concernant la coordination des caisses, citée plus haut (n° I-1365). Il l'a fait encore en diligentant des enquêtes sur place, dont on trouvera des exemples plus loin. Il l'a fait enfin par personne interposée, puisque c'est en vertu des pouvoirs conférés au Médiateur que des membres du Conseil d'Etat, chargés d'une étude, ont pu convoquer des fonctionnaires et se faire remettre toutes les pièces nécessaires à la poursuite de leur enquête.

Il faut ajouter que, lors des enquêtes demandées par le Médiateur aux corps de contrôle, les auditions d'agents et la communication de documents sont de pratique courante.

Ce n'est toutefois pas dans un esprit d'hostilité que le Médiateur use de ces moyens d'action vis-à-vis de l'Administration. Il considère que si des comportements blâmables ont pu se produire ou des erreurs être commises, il importe avant tout d'associer les services concernés à la tache de réparation des excès constatés.

Dans ce but, la collaboration directe des agents publics et la communication de documents peuvent être nécessaires. Ils ne sont jamais considérés par le Médiateur comme une sanction, en soi, de l'œuvre parfois difficile des services administratifs.

A l'heure actuelle, le Médiateur a toujours pu avoir communication des documents souhaités, et jamais aucun agent public n'a été empêché de répondre à ses investigations. En d'autres termes, jamais aucun ministre n'a mis quelque entrave à l'action du Médiateur.

Il est possible que le Médiateur se heurte, dans l'avenir, au refus opposé par le ministre intéressé d'autoriser ses agents à répondre aux demandes du Médiateur. Ce refus n'aurait pas de sanction immédiate puisque les termes de la loi ne permettent pas au Médiateur de passer outre, mais ne serait cependant pas sans conséquences. En effet, le Médiateur, appréhendant la réclamation dans son ensemble, compte tenu de considérations tant juridiques que sociales, familiales, ou d'équité, pourrait préjuger la mauvaise foi de l'Administration, et être amené à publier une recommandation sous forme de rapport spécial. En mettant ainsi l'opinion publique au courant de la mauvaise volonté manifestée par l'Administration, le Médiateur contrebalancerait en quelque sorte la limitation des pouvoirs résultant des articles 12 et 13. Dans un tel cas, un refus du ministre aurait immédiatement sa sanction, et le fait que l'organe contrôlé doive autoriser son propre contrôle aurait peu de conséquences négatives sur l'action du Médiateur.

Il faut - au risque de se répéter - insister toutefois sur le fait que, a l'heure actuelle, c'est dans un climat d'entente et de coopération avec l'Administration que se développe l'action du Médiateur.

Il convient de noter également qu'une proposition de loi tendant à compléter la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur a été déposée au Sénat sous le n° 118. Cette proposition suggère de transformer la faculté laissée aux ministres d'autoriser leurs agents à répondre aux demandes du Médiateur en une obligation. Selon cette proposition de loi, les termes de l'article 12 : " il leur appartient " seraient remplacés par les mots : " ils ont l'obligation ".

Voici trois exemples parmi d'autres où une intervention sur place du Médiateur a permis de mettre fin à des situations apparemment inextricables parce que juridiquement insolubles, du moins à bref délai :

n° 1129. - Le Maire d'une petite commune rurale élu en 1972 constate que l'Administration des P.T.T. a installé en 1945, dans la seule pièce tenant lieu de mairie, un relais téléphonique dont le bruit incessant perturbe les cérémonies de mariage et les réunions du Conseil municipal.

Ayant recherché en vain dans les archives la trace d'une autorisation de la commune, il s'adresse au Directeur départemental des Télécommunications pour :

- dénoncer l'occupation sans titre de l'Administration ;

- l'inviter à procéder au transfert des installations dans le sous-sol et remettre en état la salle de la mairie ;

- verser à la commune une redevance d'occupation et une indemnité pour l'ensemble du préjudice causé depuis près de trente ans ;

- installer gratuitement un téléphone à la mairie qui, paradoxalement, s'en trouve encore dépourvue.

Le Directeur des P. et T. rejette l'ensemble de ces demandes en faisant valoir :

- qu'il n'est pas d'usage qu'une autorisation écrite soit accordée par les communes, celles-ci ayant l'habitude de mettre gratuitement à la disposition de l'Administration le local nécessaire à la mise en place de meuble téléphonique ;

- que si l'Administration est disposée à assurer la réfection du mur après transfert du meuble téléphonique dans un autre local, il ne lui appartient pas de prendre à sa charge les frais de remise en état de l'ensemble de la salle de la mairie ;

- que l'installation de matériels de l'Administration destinés à la satisfaction d'un besoin d'intérêt général dans un local communal ne paraissait pas causer un dommage de nature à justifier une redevance d'occupation non plus que l'octroi d'une quelconque indemnité ;

- qu'aucune disposition des textes en vigueur ne permet d'exonérer une municipalité du paiement des frais d'installation d'un appareil téléphonique et que le fait d'admettre une telle dérogation constituerait un précédent dangereux pour l'Administration.

Après discussion, l'accord suivant est intervenu : la commune renonce à toute demande d'indemnité ainsi qu'au versement d'une redevance d'occupation et accepte de payer la taxe d'installation téléphonique, mais obtient en compensation que l'Administration des P. et T. transfère le meuble téléphonique en dehors de la mairie et prenne à sa charge la remise en état de l'ensemble de la salle de la mairie.

n° I-452. - Dans le cadre d'un programme de restructuration urbaine, une commune décide au mois d'octobre 1971 d'exproprier un immeuble et de verser une indemnité d'éviction à l'un des locataires, propriétaire d'un fonds de commerce dont le bail vient à expiration le 1er septembre 1974. Or, le 8 mai 1973, le Sous-Préfet fait connaître au Maire que si rien ne s'oppose au règlement de l'indemnité d'éviction, le paiement de l'indemnité principale d'expropriation doit être effectué au préalable, ce qui n'était pas encore fait le 9 mars 1974 lorsque le Médiateur fut saisi. En effet, le propriétaire de l'immeuble avait déposé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif contre l'arrêté préfectoral du 25 mai 1972 déclarant l'utilité publique de l'opération et le Tribunal administratif ne s'était pas encore prononcé. Parallèlement, le propriétaire avait saisi la Cour de cassation le 26 juillet 1972 d'un pourvoi concernant l'ordonnance d'expropriation intervenue le 31 mai de la même année. La Cour ayant cassé cette ordonnance le 15 mai 1973 en renvoyant les parties devant le juge de l'expropriation d'un département voisin, ce dernier prononçait une nouvelle ordonnance d'expropriation contre laquelle un second pourvoi en cassation fut formé le 21 décembre 1973. La Cour ne s'était pas encore prononcée le 9 mars 1974.

Au cours d'une réunion tenue à la Préfecture le 10 avril suivant en présence du Préfet, du Maire, du Trésorier-payeur général et du Directeur du service des Domaines, une solution fut recherchée en vue de permettre à la commune de verser au locataire expulsé l'indemnité dont il avait besoin de manière urgente pour faire face aux charges de l'emprunt qu'il avait contracté pour se reloger. Le Trésorier-payeur général admit que si le montant de l'offre faite au propriétaire de l'immeuble était consigné, le règlement de l'indemnité d'éviction pourrait être effectué au profit du locataire, mais il insistait en même temps sur le fait que cette solution n'était pas sans présenter des risques pour la commune. Si le Tribunal administratif en effet annulait l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, la répétition de la somme indûment versée pourrait être difficile. Par ailleurs, le juge de l'expropriation serait sans doute alors amené à considérer que l'expropriation porte sur un immeuble libre d'occupation, ce qui l'inciterait à augmenter l'indemnité due au propriétaire. Aussi, le Trésorier-payeur général concluait-il en conseillant de différer le règlement de cette affaire jusqu'à ce qu'il soit statué.

Le Maire ayant réaffirmé son intention de verser au locataire l'indemnité promise et de consigner à cet effet une somme correspondante, il fut décidé, afin de limiter les risques encourus par la commune en cas d'annulation de la procédure administrative et judiciaire engagée, qu'une double intervention serait faite, par le Maire auprès du juge de l'expropriation en vue de la fixation de l'indemnité due au propriétaire, par le Préfet auprès du Tribunal administratif en vue de l'inscription de l'affaire avant les vacances judiciaires, étant spécifié que parallèlement des contacts seraient pris avec le propriétaire de l'immeuble pour l'informer de l'affaire et l'inciter à réviser sa position.

L'intervention porta ses fruits puisque dès le 19 avril 1974 le Maire informait le Conseil municipal que le propriétaire renonçait à son pourvoi en cassation ainsi qu'au recours devant le Tribunal administratif. Le Conseil municipal, prenant acte de cette décision, autorisait le Maire à lui verser l'indemnité initialement fixée. L'acte de vente au profit de la commune était signé le 4 juin 1974. Quant à l'indemnité d'éviction, elle était versée le 31 juillet au locataire.

Neuf mars, trente et un juillet : moins de quatre mois avaient suffi pour régler en équité une affaire dont la justice, tant administrative que civile était saisie depuis plus de deux ans sans qu'une solution soit en vue, et bien qu'aucun retard n'ait été signalé dans son fonctionnement.

Mais l'intervention du Médiateur ne profite pas seulement au citoyen, victime du mauvais fonctionnement des services de l'Administration. Il arrive paradoxalement que la plainte d'un particulier se retourne contre celui-ci et permette à l'Administration d'en tirer bénéfice. C'est le cas du troisième exemple méritant d'être cité.

N° 1261 : Le propriétaire d'un terrain se plaint de n'avoir pu achever les travaux de construction qu'il a entrepris depuis 1949 par suite de la faute de l'Administration et des refus qu'elle a systématiquement opposés à ses demandes. Il intervient donc auprès du Médiateur pour faire cesser le scandale sur lequel il a publié en 1969 un livre blanc de 180 pages sous le titre " Vingt ans après - un permis de construire ". Le récit de ses démêlés avec l'Administration ne pouvant laisser le lecteur insensible, le Médiateur prescrivit une enquête sur place qui a permis de rétablir la vérité. Le plaignant avait bien effectué ses premières démarches dès 1949 en vue de la construction d'un immeuble de 14 mètres de haut au pied d'une église classée " monument historique ". L'immeuble en question ne respectant pas les servitudes imposées par le programme d'aménagement et de reconstruction de la zone où il est situé, la commission départementale d'urbanisme refusa d'accorder la dérogation sollicitée le 2 décembre 1949. Depuis cette date neuf autres demandes de permis de construire ont été présentées dont six ont fait l'objet d'un refus et trois ont donné lieu à la délivrance d'un permis. Une dernière demande était en cours d'instruction lorsque le Médiateur a été saisi au mois de janvier 1974. A chaque fois, les projets acceptés concernant successivement le rez-de-chaussée de l'immeuble, les étages supérieurs, le mode de surélévation, l'aménagement de la façade et le dessin du toit ont été tour à tour entrepris puis abandonnés, à l'exception du rez-de-chaussée où le propriétaire du terrain exploite une librairie.

Ses changements d'avis qui ont retardé l'instruction des différents projets lui ont permis de se poser en victime et de différer la réalisation d'une opération qu'il ne tenait qu'à lui-même de mener à son terme. C'est ainsi que sa dernière demande modifiant le permis de construire délivré en 1969 tendait à l'aménagement à usage de bureaux des étages de l'immeuble destinés auparavant à l'habitation. Sans doute paraissait-il a priori surprenant que l'instruction d'un permis de construire concernant le même immeuble puisse dépasser vingt ans, mais force fut bien de constater que, compte tenu de l'emplacement de cet immeuble, de nombreuses instances administratives ont dû être successivement et à plusieurs reprises saisies : architecte en chef de la reconstruction, architecte en chef des monuments historiques, architecte en chef des bâtiments civils et palais nationaux, architecte du secteur sauvegardé, architecte chargé de l'aménagement du noyau urbain, sans compter les deux commissions chaque fois consultées (Commission départementale d'urbanisme et Commission communale de sécurité). La lourdeur et la complexité de la procédure fixée par la loi expliquait donc, sans pour autant peut-être le justifier, l'inachèvement des travaux tour à tour entrepris puis abandonnés, ce qui avait pour conséquence de laisser se dresser au pied de l'église une hideuse charpente métallique aux murs formés de simples plaques de contreplaque que surplombaient d'informes carcasses.

Le seul moyen d'en finir consistait à mettre le propriétaire en demeure d'achever les travaux autorisés et entrepris faute de quoi, en l'absence du certificat de conformité, la librairie serait fermée. Le Maire signa à la fin de 1968 un arrêté en ce sens, mais le propriétaire prit l'engagement de déposer un projet conforme aux prescriptions de l'Administration et d'y donner suite dans les délais prévus, moyennant quoi le Maire consentit à suspendre la fermeture qu'il venait de prescrire.

C'est pourquoi sur l'intervention du Médiateur une solution est enfin intervenue en accord et avec le concours du Préfet. Elle a consisté à utiliser les dispositions du décret du 28 mai 1970 relatives au permis de construire et celles du décret tout récent du 31 octobre 1973 relatives à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public. Le premier prévoit que le Préfet est compétent pour les constructions à usage industriel ou de bureaux, lorsque la superficie de planchers hors œuvre est égale ou supérieure à 10.000 mètres carrés au total, ce qui est le cas en l'espèce. Le second autorise le Préfet à prendre dans tous les cas où il n'aura pas été prévu par les autorités municipales toutes mesures relatives à la sécurité dans les établissements recevant du public. La fermeture provisoire de la librairie ayant été ordonnée, le propriétaire a fini par s'exécuter.


E. Le rapport annuel.


Le Rapport annuel du Médiateur prévu par l'article 14 de la loi et conçu comme l'un de ses moyens d'action légaux a constitué pour la première année du fonctionnement de l'institution, l'année 1973, le premier document faisant connaître l'activité du Médiateur.

Selon la procédure prévue à l'article 14 de la loi, le Rapport a été adressé par le Médiateur au Président de la République et au Parlement le 21 mars 1973.

Depuis la publication du Rapport de 1973, le Médiateur a entrepris une campagne d'information destinée à diffuser largement les notions exactes qui sont à la base de sa compétence et de sa mission.


F. Le rapport spécial.


L'article 9, alinéa 2, de la loi dispose : " Le Médiateur est informé de la suite donnée à ses interventions. A défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations dations sous la forme d'un Rapport spécial publié et présenté dans les conditions prévues à l'article 14... ".

Le Rapport spécial est ainsi conçu par le législateur comme la procédure dont dispose le Médiateur pour porter le débat devant l'opinion, lorsque l'Administration n'a pas répondu favorablement à ses demandes. Pas plus qu'en 1973, cette procédure de publication de recommandations sous forme de Rapport spécial n'a été utilisée en 1974 par le Médiateur. Peu de recommandations et propositions ont en effet été élaborées dans la forme officielle prévue à l'article 9 et l'on doit rappeler que, jusqu'à ce jour, toutes les réclamations qui ont donné lieu à la rédaction de tels documents ont reçu en définitive, l'accord du Ministère concerné.

Dans ces conditions, il n'y avait pas lieu de publier ces documents sous la forme de Rapport spécial. Certains d'entre eux, ainsi que la solution à laquelle ils ont abouti sont d'ailleurs publiés à titre d'information dans le présent Rapport.


G. Les pouvoirs du Médiateur en matière disciplinaire et pénale.


Comme en 1973, le Médiateur n'a pas eu à utiliser la procédure prévue à l'article 10, qui l'autorise, " à défaut de l'autorité compétente ", et " au lieu et place de celle-ci ", à engager contre tout agent responsable une procédure disciplinaire ou, le cas échéant, saisir d'une plainte la juridiction répressive ".

Certains verront peut-être dans cette non-utilisation de ces moyens légaux le désir du Médiateur de ne pas s'opposer ouvertement à l'Administration et à ses agents, ou bien le reflet d'une conception trop lénifiante de sa mission. On voudrait souligner ici comme dans le Rapport de 1973 qu'aucune réclamation soumise au Médiateur ne lui a paru révéler un comportement suffisamment blâmable de la part d'agents publics pour que de telles procédures soient engagées ; il ne saurait s'en plaindre. Les simples brimades ou rebuffades qui sont malheureusement monnaie courante et qui sont parfois, au demeurant, difficiles à cerner ne peuvent justifier de telles mesures. Tout au plus sont-elles de nature à fonder, de la part du Médiateur, une action d'information auprès des Administrations intéressées, afin qu'un état d'esprit plus ouvert au public soit préconisé, et que certains agissements répréhensibles sur le plan humain soient soigneusement évités.

Il faut ajouter qu'à plusieurs reprises, sans utiliser les procédures prévues à l'article 10, le Médiateur a cependant été à l'origine d'observations adressées par l'autorité hiérarchique à des agents publics mis en cause au travers des réclamations.


II. La promotion de réformes.


La nécessité de dépasser le cas individuel s'est imposée au Médiateur dès le début de sa mission (Cf. Rapport de 1973).

En effet, il est apparu rapidement que la solution de certains différends individuels laissait en l'état le problème de fond et, que des réclamations ultérieures le faisaient resurgir. Le fonctionnement du service public n'était dès lors pas seul en cause et il fallait bien considérer l'anomalie de la règle, sa mauvaise rédaction, son silence sur tel cas d'espèce. En d'autres termes, l'instruction de la réclamation faisait apparaître la nécessité d'améliorer ou de modifier le texte législatif ou réglementaire. Ainsi, par la nature des choses, le Médiateur est devenu, en fait, " détecteur de réformes ", alors que la loi instituant sa fonction était muette à ce sujet.

En résumé, on peut écrire : tandis que la " recommandation " s'adresse au cas individuel, la " proposition " prévue par la loi vise à améliorer le fonctionnement d'un organisme administratif, " la proposition de réforme " relève de l'ordre général.

Dans ce rôle de " détecteur-promoteur de réformes " le Médiateur doit s'interroger sur la portée et la nature de celles-ci, sur les moyens de leur élaboration.


PORTEE ET NATURE DES REFORMES


Le Médiateur en proposant des réformes, est animé par le souci de faciliter l'adaptation non seulement des méthodes, des habitudes et des pratiques administratives, mais aussi des textes réglementaires ou législatifs aux aspirations nouvelles de la société contemporaine.

L'Administration élargit chaque année son champ de compétences tandis qu'en même temps, la règle se complique : la bureaucratie s'étend et les " technostructures " deviennent de plus en plus pesantes, voire contraignantes pour les citoyens.

Or, ces derniers, portés par le processus d'élévation du niveau culturel, réclament une meilleure information sur l'action administrative. Ils n'acceptent pas une réglementation sans en comprendre le bien-fondé, ils exigent souvent explications et justifications.

Le Médiateur est placé au carrefour de ces deux mouvements : une " machine administrative " qui devient toujours plus complexe d'une part, des exigences sociales qui veulent finalement limiter la toute-puissance bureaucratique et garder à la personne physique une marge d'autonomie d'autre part.

Le Médiateur est particulièrement bien situé pour être à l'écoute de cette demande sociale nouvelle qui s'exprime par des changements rapides dans les conditions de vie et de travail, les mentalités et les moeurs. De ce fait, les attentes, les besoins, les désirs mêmes des citoyens vis-à-vis de leurs administrations se modifient également. Si les administrations, à leur tour, ne suivent pas ce mouvement, de graves inadaptations apparaissent, non seulement dans les méthodes et les moyens des services, au niveau du fonctionnement, mais aussi dans la réglementation, voire la législation, devenue soudain insuffisante, vieillie, inadéquate.

Les réformes administratives tendent donc à adapter par une action constante, diversifiée, mais toujours à reprendre les services publics à l'évolution de la société. Le Médiateur croit devoir - et pouvoir - participer, même de façon limitée, à ces réformes qui rendront moins pesante, plus humaine la vie administrative aux citoyens usagers.

Les réformes que propose le Médiateur expriment ce souci et ont donc pour caractère spécifique d'être toutes fondées sur des cas individuels, sur l'analyse des différends de personnes physiques avec les administrations à propos d'affaires vécues. Elles ne sont pas issues de considérations a priori, encore moins de préférences personnelles. Enfin, elles n'intéressent as qu'un seul réclamant, mais concernent au contraire, plusieurs milliers de personnes.

Ces " propositions ", détectées parmi les dossiers instruits en près de deux années par le Médiateur peuvent être regroupées selon trois grands thèmes :

- une information étendue et une administration transparente ;

- des procédures administratives simplifiées ;

- une législation et une réglementation améliorées.


A. Une information étendue et une administration transparente.


Dans ce domaine, le Médiateur peut à la fois exprimer des souhaits, suggérer ou encourager des initiatives prises par d'autres organismes publics ou privés et avoir sa propre action sans prétendre être exhaustif et complet.

Le Médiateur a constaté que de très nombreux litiges de particuliers avec l'Administration avaient pour origine une insuffisante information des législations et réglementations en vigueur.

Trop souvent les services administratifs se donnent bonne conscience sous le couvert de l'adage " nul n'est censé ignorer la loi ". L'expérience quotidienne des réclamations transmises au Médiateur montre que la méconnaissance de la règle de droit par le particulier est considérable et, qu'en conséquence, un effort doit être entrepris pour améliorer l'ensemble du système d'information des services administratifs.

1. Le Médiateur préoccupe par ce problème est attentif à toutes les initiatives que prennent les pouvoirs publics en ce sens. C'est ainsi qu'il a relevé avec satisfaction, parce que susceptibles d'apporter des solutions aux réclamations qui lui parviennent, les décisions prises en matière d'accueil du public dans les préfectures ; la diffusion par de nombreux préfets, de notes d'information sur les questions d'actualité les plus diverses ; la vaste campagne d'explication sur la nature et l'utilité des plans d'occupation des sols lancée par le Ministère de l'Equipement. L'Administration française, dont l'image de marque à travers le monde est excellente, sait mal faire connaître ses activités à ses propres administrés et leur présente trop souvent un visage bien trop secret. A ce sujet, le Médiateur exprime le souhait qu'après chaque publication d'une loi ou d'un décret importants, le Ministère intéressé publie une brochure, à vaste diffusion, résumant l'essentiel des dispositions nouvelles dans un style simple et compréhensible pour tous les citoyens.

Au niveau réglementaire, notamment dans le domaine des circulaires adressées par les ministères aux directions territoriales, le Médiateur souhaite que ces instructions administratives soient " doublées " par des explications claires données aux agents de guichet et aux clients du service public.

Dans son discours de présentation des vœux au Président de la République, le 1er janvier, le Vice-Président du Conseil d'Etat rappelait que " si l'heureuse création d'un Médiateur permet de régler, dans l'équité, certains malentendus entre le citoyen et l'Administration, les agents publics de tous les grades doivent être, par métier, les médiateurs quotidiens entre le public et l'Etat ".

2. Chaque fois que l'occasion lui est fournie par l'étude d'un cas individuel et dans le cadre des compétences qui lui sont actuellement dévolues par la loi instituant sa fonction, le Médiateur prend lui-même des initiatives pour rendre plus humaine et plus transparente l'action administrative.

Ainsi, il peut être mentionné pour l'année 1974 : la recherche d'un langage administratif plus simple et l'examen du problème de la forclusion.

En examinant les réclamations qui soulevaient le problème de la forclusion, le Médiateur a été conduit à deux constatations :

- les délais de forclusion sont trop souvent ignorés de ceux qu'ils menacent. D'où l'idée d'une amélioration nécessaire, sur ce point, de l'information des administrés ;

- il y a des forclusions qui peuvent paraître inéquitables, voire injustes. C'est l'impression, en particulier, que l'on ressent dans bien des cas lorsque s'appliquent les véritables privilèges que la loi accorde à l'Etat débiteur ou créancier.

Devant l'étendue et l'importance du problème posé par la forclusion, le Médiateur a demandé au Conseil d'Etat une étude qui est actuellement en cours.

Quant à la question du langage administratif, le Ministère de la Justice peut être cité en exemple. Depuis un an y travaille une Commission composée de magistrats, d'auxiliaires de la justice et de personnalités étrangères au monde judiciaire en vue de moderniser le langage et le style des documents.

Cette Commission a fait porter ses premiers efforts sur les actes remis directement au public, et, de nouveaux modèles d'actes d'huissier en matière civile ont été publiés au Journal officiel du 11 mai 1974. Les actes désormais proposés sont aussi clairs que possible, leurs auteurs s'étant attachés non seulement à éviter les termes inutiles, archaïques et incompréhensibles, mais à renseigner d'une manière intelligible les justiciables sur les formalités qu'ils peuvent avoir à accomplir à la réception des actes.

La Commission poursuit ses travaux et devrait proposer prochainement au Garde des Sceaux la publication de modèles d'actes en matière pénale et une recommandation sur la présentation et la rédaction des jugements.

Le Médiateur, en souhaitant que tous les Ministères entreprennent une action de ce type pour moderniser et rendre accessible au plus grand nombre le langage administratif et, par conséquent humaniser les rapports Administration-citoyens suggère qu'une réflexion approfondie soit conduite sur l'ensemble du problème de ce qu'il est convenu d'appeler " la transparence administrative " c'est-à-dire l'accès des citoyens aux travaux et documents des services publics.

En ce domaine, les Etats-Unis se sont donné dès 1966, une loi sur " la liberté de l'information " qui vient d'être récemment complétée et élargie. Certes, les comportements sociaux comme les habitudes administratives sont différents d'un pays à l'autre, mais ils ne doivent pas servir d'alibi pour refuser l'étude d'une adaptation à notre pays d'une loi analogue. Un principe simple est à la base du Freedom of Information Act : la communication d'un document administratif est de droit : la conservation secrète n'est jamais que l'exception (" Le Freedom of Informatic Act, dont la traduction littérale ne reflète pas les implications profondes (Loi sur la Liberté de l'Information) devrait plutôt correspondre à l'expression : " Loi sur la liberté d'accès des citoyens aux documents officiels ", longue périphrase pour exprimer que désormais, toute personne se trouvant aux Etats-Unis (et pas seulement tout citoyen) peut avoir accès à toute information détenue par l'Administration américaine, et ce bien entendu dans certaines limites (secrets diplomatiques et de la Défense nationale, vie privée d'autres citoyens sur lesquels l'Administration possède des renseignements médicaux ou personnels très approfondis, notamment) " (in " l'Administration transparente : l'accès des citoyens américains aux documents officiels ", P.F. Divier, Revue du droit public et de la Science Politique 1975)).

Le Médiateur manifeste son intérêt pour une information améliorée du public dans les trois " propositions " brièvement relatées ci-dessous : publicité des interventions des S.A.F.E.R., procédures d'enquêtes publiques, classement de certains terrains en zone rurale.

Selon la loi du 8 août 1962, les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (S.A.F.E.R.) disposent d'un délai d'un mois pour exercer le droit de préemption.

Etant donné que la procédure d'enquête est assez lourde et que la publicité des transactions amiables n'est pas faite systématiquement, le délai d'un mois peut paraître insuffisant pour l'accomplissement des procédures (n° 1394).

Le Médiateur avait suggéré au Ministère de l'Agriculture une étude sur deux points :

Le Ministère a fait connaître sa position ainsi qu'il suit :

" Pour éviter toute ambiguïté, il convient de distinguer deux sortes de publicités relatives aux S.A.F.E.R. :

" - l'une, concernant la mise en vente par ces Sociétés des biens qu'elles ont effectivement acquis et qu'elles envisagent de rétrocéder, est tout à fait légitime. Une circulaire interministérielle est d'ailleurs en cours de mise au point à ce sujet, prévoyant d'assurer la publicité préalable des projets de cession des S.A.F.E.R. par un affichage à la mairie de la Commune de situation des biens en cause et des Communes limitrophes. De plus, pour le cas d'installation ou de réinstallation d'agriculteurs, la diffusion par la F.N.S.A.F.E.R. (Fédération Nationale des S.A.F.E.R) à l'ensemble des S.A.F.E.R. et au C.N.A.S.E.A. (Centre National pour l'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles) à l'intention des O.D.A.S.E.A. (Organismes Départementaux pour l'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles), d'un bulletin portant sur les cessions de l'espèce, est également envisagée ;

" - l'autre catégorie de publicité, celle précisément évoquée dans l'affaire (n° 1394) se rapportant à l'information des tiers sur les transactions amiables entre particuliers, au niveau de la notification de celles-ci à la S.A.F.E.R., pose un problème très différent.

" En effet, cette notification aux S.A.F.E.R. ne s'explique que par l'existence du droit de préemption de ces Sociétés. Mais ce droit est une prérogative de caractère exceptionnel et limité, dont disposent les S.A.F.E.R., a leur seule initiative. Dès lors, il n'appartient pas aux S.A.F.E.R. de procéder systématiquement à la publicité des mutations en cause ".

Malgré ces derniers arguments, le Médiateur reste persuadé que l'information la plus exhaustive possible est souhaitable dans tous les cas de mutations. Les actions des S.A.F.E.R. ne doivent jamais donner l'impression d'être conduites plus ou moins " clandestinement ". C'est pourquoi le Médiateur a suggéré que soient élargis les délais d'instruction des dossiers par les S.A.F.E.R.

Le Médiateur avait, dès 1973, demandé que soit entreprise une étude des mesures propres à améliorer les procédures d'enquête préalable aux déclarations d'utilité publique, notamment en ce qui concerne l'information des administrés.

Le Ministère de l'Equipement a donné les précisions suivantes qui vont dans le sens souhaité par le Médiateur :

" La question soulevée n'a pas échappé au Gouvernement qui ressent bien la nécessité d'améliorer les conditions dans lesquelles les enquêtes publiques sont effectuées. Celles-ci doivent en effet être, à ses yeux, un moyen efficace d'information réciproque de l'administration et du public.

" Divers travaux ont d'ailleurs été effectués sur cette question, notamment au sein du Conseil général des Ponts et Chaussées et par le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

" En vue de dégager les mesures à prendre, éventuellement par voie législative et réglementaire, pour organiser de la façon la plus satisfaisante la procédure d'enquête, un groupe de travail interministériel a été créé auprès du Ministre de l'Equipement, conformément à la décision de M. le Premier Ministre en date du 9 octobre 1974. Ce groupe, présidé par un inspecteur général de l'Equipement, et dont les membres se sont réunis plusieurs fois, déposera ses conclusions incessamment. Il est d'ores et déjà certain que ses suggestions porteront, notamment, sur l'époque de l'enquête (Il convient de souligner sur ce point que la période des vacances - d'été ou d'hiver - n'est pas à proscrire systématiquement car il peut y avoir intérêt, dans les régions touristiques, à ouvrir les enquêtes au moment où elles sont le plus fréquentées), sur la publicité de l'arrêté préfectoral prescrivant l'ouverture de l'enquête et sur les renseignements que le dossier d'enquête doit contenir afin que le public soit informé d'une façon précise, claire et complète.

" Le groupe de travail proposera également les réformes nécessaires sur le plan des textes.

" Sans attendre le dépôt des conclusions dudit groupe et les décisions de M. le Premier Ministre, le Ministre de l'Equipement a, dans un domaine où le public est particulièrement désireux d'être informé, c'est-à-dire celui de l'élaboration et de l'approbation des plans d'occupation des sols, donné des instructions aux préfets et directeurs départementaux de l'Equipement pour que cette information soit assurée d'une manière efficiente. Il s'agit de la circulaire n° 74-172 du 15 octobre 1974 (J.O. du 30 octobre 1974).

" En outre, à l'occasion de la préparation du projet de loi relative à la réforme de l'urbanisme et de la politique foncière qui sera prochainement examiné par le Parlement, des dispositions prévoyant l'obligation d'une information publique sur tout projet de création d'une zone d'aménagement concerté et d'une enquête sur le plan d'aménagement d'une telle zone sont en cours de mise au point. "

Le Médiateur a attiré l'attention du Ministère de l'Equipement sur les conséquences du classement de certains terrains en zone rurale, pour les propriétaires qui étaient désireux d'y construire, compte tenu de la condition de superficie minimale à laquelle ils se trouvent soumis (n° 109).

Le Ministère de l'Equipement a expliqué sa position dans la réponse suivante :

" La construction dans les zones naturelles suscite des réclamations fréquentes, en raison des refus de permis de construire que prend l'administration. Il faut cependant examiner l'ensemble du problème pour mesurer toute l'ampleur de l'enjeu.

" Les zones naturelles constituent aux alentours des villes et dans biens des régions urbaines ou touristiques, un patrimoine qui doit être protégé vis-à-vis de l'urbanisation, soit en raison des richesses économiques - notamment agricoles - dont elles sont le support, soit en raison des paysages remarquables qu'elles constituent. S'y ajoutent aussi les forêts et les espaces boisés dont les fonctions économiques et écologiques sont aujourd'hui particulièrement soulignées.

" La sauvegarde de ces zones est une exigence nationale et l'opinion publique s'en fait de plus en plus souvent l'écho. Si l'espace français est vaste et dans certaines régions, surabondant par rapport aux besoins du développement urbain, il est, dans bien des départements, l'objet de transformations très rapides qui inquiètent aussi bien les professions agricoles que les défenseurs de la nature et de l'environnement. L'Etat, (et en particulier l'administration de l'Equipement) a la responsabilité, à l'occasion de l'établissement des schémas directeurs d'aménagement et -d'urbanisme et des P.O.S., de définir les possibilités d'utiliser et d'occuper le sol. A l'occasion de l'instruction des demandes de permis de construire, il a celle d'appliquer ces documents en évitant les dérogations dont l'octroi discrédite la règle juridique.

" L'Etat exerce ces responsabilités avec les communes. Il leur faut concilier des intérêts collectifs indiscutables et des intérêts privés légitimes, en édictant des mesures qui satisfont à la fois aux besoins des citoyens, aux impératifs d'environnement, aux capacités d'investissements publics.

" Ainsi est-il généralement prévu des zones urbaines ou à urbaniser convenablement dimensionnées qui permettent aux communes de se développer et aux habitants de disposer d'un habitat aux formes variées et notamment de maisons individuelles. Il est également édicté des mesures qui limitent au maximum la construction dans les zones naturelles tout en garantissant la poursuite des exploitations agricoles et leur développement. Toutefois, l'urbanisation est souvent exclue de ces zones même sous une forme diffuse.

" L'absence d'équipements publics en est une première raison. Les constructions éparpillées appellent progressivement un renforcement des équipements publics et grèvent lourdement les budgets d'investissements et de fonctionnement des collectivités locales (extension des réseaux, entretien, ramassage scolaire, etc...).

" La transformation progressive, sur des dizaines de milliers d'hectares par an, de l'affectation rurale de l'espace en affectation urbaine est une seconde raison non moins importante. En quelques décennies, les régions les plus touchées par les migrations humaines risquent de voir leur paysage et leur équilibre écologique complètement bouleversés.

" Ces deux raisons ne sont évidemment pas bien perceptibles par l'usager lorsque la décision de refus de permis de construire est prononcée ; toutefois s'il a eu la précaution de s'informer sur les possibilités offertes par le terrain, préalablement à son acquisition, il peut éviter cette fâcheuse situation.

" Les dispositions législatives nouvelles sont néanmoins étudiées en vue d'atténuer la rigueur des interdictions absolues. Elles consistent à admettre, dans les zones naturelles protégées par un plan d'occupation des sols en raison de leurs sites ou de leurs paysages, de faibles possibilités de construire susceptibles d'être utilisées dans un ou plusieurs secteurs de la zone convenablement situés et faciles à aménager et équiper. Ces dispositions font appel à la solidarité des propriétaires d'une même zone puisque le transfert des possibilités de construire exigera l'accord des propriétaires concernés.

" Telles sont les orientations de l'action de l'Etat en ce domaine particulièrement difficile. Elles exigent la participation active des collectivités locales et une prise de conscience des citoyens à laquelle le Ministère de l'Equipement accorde toute son attention en invitant ses services à prendre des initiatives continues en matières d'information. "

Le Médiateur prend acte que " des dispositions législatives nouvelles " interviendront prochainement pour atténuer la rigueur des interdictions absolues de construire sur certains terrains en zone rurale. Il veut espérer que des solutions appropriées seront trouvées à partir de propositions novatrices et réalistes conciliant la défense de l'environnement et les besoins légitimes des propriétaires de petites surfaces. Il relève, enfin, l'effort particulier entrepris par le Ministère de l'Equipement en matière d'information des citoyens sur les documents d'urbanisme, notamment pour ce qui concerne les plans d'occupation des sols.


B. Des procédures administratives simplifiées.


La simplification administrative peut revêtir des formes multiples. Les " propositions de réformes " exposées ci-dessous ne prétendent pas privilégier un type d'intervention plutôt qu'un autre, elles ne sont que le résultat de l'examen des problèmes le plus souvent posés au Médiateur - lourdeur et longueur des procédures, harmonisation difficile entre elles, centralisation excessive, formulaires complexes...

Devant les nombreuses difficultés et lenteurs rencontrées par les administrés pour reconstituer leur carrière au moment de la liquidation de leur retraite, complications d'autant plus fortes que les personnes intéressées ont effectué des services à l'étranger (n° 1310), le Médiateur s'était enquis auprès du Ministère du Travail des mesures propres à simplifier ces procédures.

Le Ministère a rappelé que :

" La loi n° 75-3 du 3 janvier 1975 portant diverses améliorations et simplifications en matière de pensions ou allocations des conjoints survivants, des mères de famille et des personnes âgées, a prévu que les Caisses vieillesse adresseraient périodiquement, à titre de renseignements, à leurs ressortissants, les informations nécessaires à la vérification de leur situation au regard des régimes dont ils relèvent. La périodicité de cette information est d'au moins une fois tous les cinq ans. La création par la Caisse nationale d'assurance-vieillesse d'un fichier national à Tours permettra, dans l'avenir, d'améliorer la qualité de la tenue des comptes.

" Par ailleurs, une note de l'Inspection des affaires sociales a donné sur l'état de la préliquidation dans l'ensemble des Caisses régionales d'assurance-vieillesse d'intéressantes précisions :

" La préliquidation, procédure d'instruction anticipée du compte individuel de l'assuré, contribue efficacement à la réduction des délais de liquidation dans les organismes qui la pratiquent.

" Sur les seize Caisses régionales, quatorze pratiquent la mise à jour des comptes préalablement à la liquidation ; une seule d'entre elles procède effectivement à une véritable préliquidation ; c'est-à-dire à un premier calcul de la pension telle qu'elle peut être déterminée à partir du compte régularisé. L'organisme en question réalise en fait, pour permettre à l'assuré de se déterminer, deux calculs : le premier se fondant sur la notion de soixantième anniversaire, le second sur celle de soixante-cinquième anniversaire.

" Au nombre des Caisses qui n'effectuent pas encore de préliquidation, il y a lieu de signaler celle de Paris où clés dispositions ont d'ores et déjà été prises pour une mise en oeuvre effective dans les prochains mois .

" Tout assuré peut bénéficier de sa retraite dès l'âge de soixante ans. Toutefois, et sauf inaptitude au travail, le taux plein n'est servi qu'à soixante-cinq ans, ce qui incite les assurés à différer leur demande.

" On observe que le nombre maximum de liquidation est demandé à soixante-cinq ans, et que l'âge moyen est de 63,8 ans.

" Deux options ont été retenues par les Caisses :

" Première option : Traiter tout de suite les dossiers des assurés proches de l'âge habituel de la retraite (64 ans), et méconnaître de ce fait les assurés demandant la liquidation de leurs droits avant soixante-cinq ans.

" Deuxième option : Traiter immédiatement les dossiers des assurés âgés de cinquante-neuf ans, l'aide apportée à la liquidation n'étant sensible le plus souvent que cinq ou six ans plus tard.

" Cette option est celle retenue par le plus grand nombre de Caisses (9 sur 14).

" La multiplicité des régimes ne facilite pas le travail des Caisses. En effet, la possibilité pour les assurés d'avoir cotisé à un autre régime que le régime général apporte des difficultés aux organismes chargés de la liquidation des droits à pension.

" La plupart des Caisses entreprennent des enquêtes auprès des autres régimes (agricoles, non-salariés, spéciaux) en vue d'aboutir à la reconstitution de la carrière des assurés.

" Une circulaire de la Caisse nationale d'assurance-vieillesse des travailleurs salariés du 27 septembre 1972 définit les modalités pratiques de préliquidation, dans le cadre de la coordination entre le régime général et le régime agricole.

" Enfin, il convient de préciser que le plan informatique prévoit, au cours d'une première étape, qui devrait être atteinte dans un délai de cinq ans, que les fichiers nationaux (identification, comptes individuels, prestataires) livrent chaque jour pour les assurés de cinquante-neuf à soixante-sept ans, les renseignements sollicités la veille par les Caisses régionales.

" On y relève également : " ... les Caisses régionales procèdent à la préliquidation des assurés atteignant l'âge de cinquante-huit ou cinquante-neuf ans et conservent les résultats sur mémoire magnétique, le fichier national des comptes individuels étant informé de l'existence de cette préliquidation (en cas de changement par l'assuré de Caisse régionale entre la préliquidation et la liquidation).

" Cette préliquidation, dont l'intérêt faiblira au fur et à mesure que l'on se rapprochera de l'étape finale, semble indispensable au départ pour accélérer la liquidation proprement dite et compte tenu de l'état insuffisant des comptes, notamment pour la période 1947-1952 ".

" Au cours des prochaines années, la mise à jour régulière du compte national doit en effet ôter à la préliquidation son intérêt essentiel.

Le Médiateur avait souhaité une réforme du Contentieux des pensions, dans le but, notamment, de réduire les délais excessifs constatés en la matière, et avait saisi, à cette fin, le Conseil d'Etat et le Secrétariat d'Etat aux Anciens combattants (cf. Rapport 1973, n° 1043).

Celui-ci a communiqué, à ce sujet, les observations ci-après " Ces lenteurs tiennent à des causes générales et particulières. Parmi les premières, il faut relever le caractère évolutif et complexe de la législation des pensions, les règles trop minutieuses de procédure et les limites des connaissances dans l'investigation médicale. Les secondes sont imputables à l'administration des anciens combattants et victimes de guerre ou de la justice. Elles résultent, notamment, à certains niveaux d'insuffisances quantitatives de personnel. Dans le domaine de la justice, il faut relever le désintérêt de certains magistrats pour le droit très particulier des pensions militaires d'invalidité, un recours parfois excessif aux expertises médicales et l'engorgement des greffes. Enfin, souvent l'inertie des requérants, des avocats commis d'office et des médecins rapporteurs peuvent aggraver la situation.

" Pour sa part, l'administration des anciens combattants et victimes de guerre tente de remédier à cette situation en renforçant l'effectif de ses agents du contentieux et en améliorant leurs connaissances. Elle s'efforce, par la diffusion de notes d'information auprès des associations, d'éclairer les ressortissants sur les procédures à suivre. Au plan interministériel, des réunions périodiques de concertation sont organisées entre ses hauts fonctionnaires et les magistrats près les cours d'appel. Enfin, à la demande du Secrétaire d'Etat aux anciens combattants, au plan des structures, de nouvelles déconcentrations d'attributions sont envisagées, et la réforme éventuelle des juridictions de pensions fait actuellement l'objet d'une étude engagée en liaison avec le Conseil d'Etat, et en accord avec le Médiateur.

" Grâce à ces mesures, une amélioration de la situation peut déjà être signalée : le nombre des affaires pendantes devant les tribunaux départementaux a, en effet, baissé d'un tiers en 4 ans et celui des appels, de près de 14 %. "

Le Médiateur avait suggéré une étude éventuelle d'un système unifié de revalorisation des pensions et de relèvement des plafonds, en vue de supprimer pour l'avenir des distorsions constatées en ce domaine (cf. Rapport 1973)

Dans sa réponse, le Ministère du Travail fait valoir que :

" Les inconvénients résultant de la dualité des modes de revalorisation des pensions et du plafond des rémunérations servant d'assiette aux cotisations, n'ont pas échappé au Ministère dont l'objectif est, en effet, d'aboutir à une meilleure cohérence dans le fonctionnement de ces mécanismes. Les travaux entrepris n'ont pas permis, jusqu'à présent de dégager un mode d'indexation commun ; ils sont repris, en liaison avec les Caisses nationales compétentes dans le but d'aboutir, en tout état de cause, à une réforme du mode de calcul actuel du plafond. "

Le Médiateur avait demandé an Ministère du Travail le résultat de l'étude concernant l'attitude restrictive des gestionnaires de l'assurance-vieillesse des " professions libérales " (médecins en particulier) en matière de calcul des cotisations compte tenu des revenus de l'assuré (cf. Rapport 1973, n° 510).

Le Ministère a rappelé que :

" La réforme du régime des professions libérales est actuellement à l'étude, mais elle suppose, pour être menée à son terme, un accord des organisations autonomes intéressées. Or, celles-ci se sont toujours opposées, jusqu'à présent, à la modulation des cotisations en fonction des ressources.

" Toutefois, la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base obligatoire, a prévu qu'au 1er janvier 1978, les cotisations et les prestations seront harmonisées dans tous les régimes. "

Les cotisations d'assurance maladie des travailleurs non salariés s'imputant sur des retraites, modestes pour certains, le Médiateur s'est enquis de la publication des textes d'application de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973, dite d'orientation pour le commerce et l'artisanat qui a prévu, en faveur des retraités de ces professions, des exonérations des cotisations lorsque les mesures le justifieront.

Le Ministère du Travail a précisé que :

" Le décret n° 74-810 du 28 septembre 1974, a fixé à compter du 1er octobre 1974 à :

- 9.000 F pour un assuré seul,

- 12.000 F pour un assuré marié,

le montant des ressources en deçà desquelles sont exonérés du versement de la cotisation d'assurance-maladie les retraités âgés de soixante-cinq ans ou de soixante ans en cas d'inaptitude au travail et les conjoints titulaires d'une pension ou allocation de réversion quel que soit leur âge. " (Le décret n° 75-85 du 11 janvier 1975 a porté le montant des ressources à :

- 10.000 F pour un assuré,

- 13.000 F pour un assuré marié.

Le Médiateur avait attiré l'attention (cf. Rapport 1973, n° 2) du Ministère de l'Economie et des Finances sur la nécessité de hâter la prise des derniers arrêtés d'assimilation permettant l'application de l'article 73 de la loi des finances pour 1969, relatifs à la péréquation de certaines retraites.

Le Ministère a donné à ce sujet la réponse suivante :

" La nécessité de hâter la parution des arrêtés d'assimilation permettant l'application de l'article 73 de la loi de finances pour 1969 relatif à la péréquation des pensions garanties a été rappelée par circulaires F 1-36 du 22 septembre 1969, F 1-10 du 27 février 1970 et F 1-27 du 27 juillet 1971 adressées à Messieurs les Ministres et Secrétaires d'Etat. Une nouvelle circulaire va être préparée pour demander à tous les Départements ministériels de préparer d'urgence les derniers arrêtés d'assimilation. "

Le Médiateur avait attiré l'attention du Ministère de la Santé sur la complexité excessive de la procédure préalable à l'octroi de l'allocation d'éducation spécialisée des mineurs infirmes et demandait, en conséquence, l'étude éventuelle de mesures simplificatives (cf. Rapport 1973, n° 483).

Dans sa réponse, le Ministère note que :

" Il n'y a pas en soi complexité excessive de la procédure d'attribution de l'allocation d'éducation spécialisée. Destinée à compenser le surcoût occasionné à une famille par les frais d'éducation de son enfant infirme, elle n'est accordée que si lesdits frais ne sont pas pris en charge par l'organisme de Sécurité sociale dont relève le demandeur. Cette attestation est obtenue rapidement. La seconde condition édictée par le législateur est l'avis favorable de la Commission départementale d'orientation des infirmes. Celle-ci formule en effet un avis technique circonstancié sur le bien-fondé de l'éducation qu'on se propose de donner à l'enfant infirme. C'est cette seconde formalité qui a été la cause d'un retard dans l'attribution des allocations.

" Les Commissions départementales d'orientation des infirmes ont vu en effet leur rôle étendu par la loi du 13 juillet 1971, à l'examen des demandes d'allocation aux handicapés instituée par ce texte.

" En raison des tâches supplémentaires qui leur étaient ainsi confiées, les décisions rendues tant en matière d'allocation d'éducation spécialisée que d'allocation aux handicapés, ont nécessité des délais plus longs. Cette situation n'avait pas échappé au Gouvernement qui par une loi du 10 juillet 1973 supprimant la consultation des Commissions départementales d'orientation des infirmes en matière d'allocation aux handicapés, a permis à celles-ci un examen plus rapide des dossiers relatifs à l'allocation d'éducation spécialisée, après résorption des dossiers en souffrance.

" La situation a pu ainsi redevenir rapidement normale en la matière.

" En ce qui concerne l'avenir, des mesures de simplification ont été inscrites dans le cadre du projet de loi d'orientation en faveur des personnes handicapées.

" Ce projet regroupe en effet en une prestation familiale unique, les trois allocations existant actuellement pour les mineurs : l'allocation spéciale aux parents de mineurs grands infirmes (aide sociale), l'allocation d'éducation spécialisée, l'allocation des mineurs handicapés (prestations familiales)Voté en première lecture par l'Assemblée Nationale le 19 décembre 1974, ce projet de loi sera soumis à l'examen du Sénat au début de la session de printemps. "

Le Médiateur souhaitait connaître le résultat de l'étude concernant une simplification éventuelle des modalités de versement de la " Contribution sociale de solidarité " imposée aux entreprises industrielles et commerciales (cf. Rapport 1973, n° 1145).

Le Ministère du Travail a donné, à ce sujet, les informations suivantes :

" En ce qui concerne le taux de la contribution, il a été sensiblement augmenté en 1973 passant de 0,2 % à 1 % du chiffre d'affaires. Ce taux est fixé par le décret n° 73-344 du 23 mars 1973 dans la limite fixée par la loi du 3 juillet 1972. Les besoins croissants des régimes vieillesse et maladie des artisans et commerçants ne permettent pas d'entrevoir une réduction de ce taux.

" En ce qui concerne l'assiette, il s'agit du chiffre d'affaires. Il ne semble pas qu'il soit possible aujourd'hui de modifier cette assiette, du moins fondamentalement. Des études ont été entreprises en vue d'un aménagement susceptible de réduire les charges de certaines sociétés dont les marges bénéficiaires sont particulièrement réduites.

" Les modalités de versement ont encore été modifiées en 1974 et l'imprimé de chiffre d'affaires a été simplifié dans la mesure du possible. "

Le Médiateur avait demandé un examen d'ensemble du problème de l'harmonisation des régimes de Sécurité sociale fonctionnant en France, et de la généralisation éventuelle du système de la retraite " par points " (cf. Rapport 1973).

Le Ministère du Travail a donné les informations positives, ci-après :

" L'harmonisation des régimes de Sécurité sociale sera réalisée progressivement jusqu'au 1er janvier 1978 en application de la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base de Sécurité sociale obligatoires.

" Cette harmonisation se fera sur le modèle du régime général, ce qui exclut la généralisation du système " par points ".

" Il convient de noter que l'alignement des régimes d'assurance-vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, sur le régime général (loi n° 72-554 du 3 juillet 1972) portant réforme de l'assurance-vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales, a eu pour effet de supprimer, pour l'avenir, le calcul par points pour les professions ci-dessus visées. Les simplifications dans la réglementation et l'amélioration de l'information des assurés peuvent être obtenues par d'autres moyens que la transformation en régimes par points. "

Le Médiateur avait attiré l'attention du Ministère du Travail sur la situation des retraités de la mine ayant repris une activité salariée et astreints au versement de deux cotisations d'assurance maladie (cf. Rapport 1973, n° 380).

Le Ministère a précisé que " les difficultés, tant de principe que d'ordre pratique, posées par le remboursement du précompte " fictif " de la cotisation " maladie " des retraités du régime minier, ont déjà fait l'objet d'études approfondies de la part de la Direction de la sécurité sociale et de l'Inspection générale des affaires sociales.

" L'application de dispositions de ce type ne manquerait pas de soulever des difficultés liées au fait que contrairement au régime général, la Caisse autonome nationale est le point central de la mise en paiement des pensions. En effet, la C.A.N. serait saisie de demandes individuelles qu'elle instruirait elle-même, d'où nécessité pour elle de vérifier auprès des Sociétés de secours minières s'il n'y a pas eu versement de prestations maladie aux intéressés et de contrôler les déclarations des employeurs concernant l'activité salariée. Le surcroît de travail au niveau des services de la C.A.N. serait considérable et exigerait même la création d'emplois nouveaux pour satisfaire aux nouvelles tâches : (réouverture des dossiers, vérification des pièces justificatives, ordonnancement, liquidation et mandatement).

Même si une partie de la procédure de remboursement pouvait être attribuée aux Sociétés de secours minières, la charge administrative qui en résulterait s'avère sans rapport avec le bénéfice qu'en tireraient les intéressés. "

Le Médiateur qui, par ailleurs, veille constamment à la simplification des formalités administratives, reconnaît le sérieux des raisons pratiques développées ci-dessus.

Les droits à l'allocation-logement sont établis pour un exercice annuel allant du 1er juillet d'une année au 30 juin de l'année suivante. Mais ces droits sont appréciés compte tenu de l'état des ressources du bénéficiaire pendant l'année précédente : il en résulte un décalage qui, dans certaines circonstances, peut avoir des effets regrettables (n° 1330)Le Médiateur a demandé au Ministère du Travail de rechercher une procédure qui permette aux allocations logement de " suivre " de plus près l'évolution de leurs bases de calcul.

Le Ministère a fait les observations suivantes relatives à la simplification des procédures, auxquelles le Médiateur ne peut qu'adhérer :

" Doit-on revenir à une complexité accrue des justifications demandées aux allocataires alors que s'amorce un processus assez généralisé de simplification ? Ce n'est pas au moment où l'on vient de mettre en place à la fois l'ouverture annuelle des droits aux prestations, et une relative harmonisation des critères de ressources, qu'il paraît opportun de revenir à une appréciation " sur mesure " des ressources des allocataires, même si sur le plan de l'équité ce système peut paraître meilleur.

" Le retour à une liquidation provisoire de l'allocation de logement appelle les plus extrêmes réserves. La règle de la double liquidation, qui constituait une sujétion très lourde et totalement inutile pour 80 % des allocataires et dont l'abandon était souhaité depuis de nombreuses années, vient effectivement d'être supprimée par le décret 74-377 du 3 mai 1974.

" Cependant pour tenir compte des problèmes posés par certains cas particuliers et conformément au voeu du Médiateur, les études entreprises par les services ministériels afin d'assouplir encore, dans les situations particulièrement critiques, la réglementation en ce domaine, ont abouti à l'élaboration d'un projet de décret qui a été envoyé, pour avis, aux autres ministères concernés. "

Le Médiateur reste également attentif au problème soulevé par la suppression de l'allocation-logement lorsque le locataire ne peut plus payer son loyer. Cette façon de procéder devrait être revue et une solution plus humaine trouvée afin d'aider véritablement les familles en situation temporairement difficile.

Le Médiateur a souvent regretté la complexité des formulaires adressés par les Caisses d'allocations familiales, complexité susceptible d'entraîner des erreurs préjudiciables aux intéressés (n° I-590).

Le Ministère du Travail a rappelé, à cette occasion, " les mesures de simplification qui ont été prises en 1973 pour faciliter notamment la vie administrative des assurés sociaux.

" Cet effort de simplification qui se poursuit et ira en s'amplifiant a d'abord porté sur l'annualisation des conditions d'ouverture des droits aux prestations sociales.

" C'est ainsi qu'à tous les bulletins de salaires, attestations d'activité et autres justificatifs demandés tant aux assurés qu'aux employeurs, selon des formes très diverses, a été substituée une attestation annuelle unique d'activité.

" Dans le domaine des pensions de retraite, la notion de rente a été abandonnée ce qui permet aux retraités qui ont appartenu successivement à plusieurs régimes de connaître et de percevoir beaucoup plus tôt le montant de leur pension.

" La procédure très complexe en vue de l'exonération du ticket modérateur en cas de maladie longue et coûteuse a elle-même été élargie.

" En outre, l'informatique est en mesure d'apporter une aide précieuse à la mise en œuvre de conditions modernes de gestion dans les organismes de Sécurité sociale, en améliorant les conditions de travail des personnels, en simplifiant les relations avec les assurés sociaux et en permettant une meilleure connaissance de l'information statistique.

" Une soixantaine d'ordinateurs existent déjà dans les différentes caisses du régime général, et des résultats très positifs ont été obtenus pour tous les travaux à caractère répétitif. 

" Un effort de rationalisation est cependant en cours dans le cadre de plans établis par les Caisses nationales et approuvés par l'autorité de tutelle. Il s'agit d'harmoniser les fichiers, les méthodes de travail et les imprimés dans le cadre de modèles de traitement nationaux.

" Des études à long terme sont par ailleurs entreprises, compte tenu des progrès de la technologie et des objectifs qu'impose une gestion moderne, orientée vers le service de l'assuré. Ces objectifs sont essentiellement :

" - l'accélération des règlements, notamment en maladie, et le développement du paiement différé par virement qui rend les guichets disponibles pour les cas sociaux, l'accueil et le renseignement au public ;

" - la mensualisation du paiement des pensions et des rentes, après expérimentation ;

" - l'amélioration de la qualité du service rendu : documents plus clairs, information rapide sur la situation des bénéficiaires, amélioration du compte de vieillesse permettant d'accélérer la liquidation de la pension ;

" - la déconcentration des services et le rapprochement des guichets des usagers, grâce à la mise en oeuvre du télétraitement.

" L'utilisation maîtrisée de l'informatique devra permettre, en outre, de libérer certains agents des tâches à caractère répétitif et d'assurer à l'ensemble du personnel de meilleures conditions de travail.

" Enfin, dans le domaine de l'allocation-logement, une importante réforme est intervenue qui doit désormais assouplir les procédures et accélérer les conditions d'attribution de cette prestation. "

Le Médiateur s'était enquis de l'application du décret n° 73-1122 du 17 décembre 1973 réformant les mesures d'instruction.

Le Ministère de la Justice a précisé " qu'il n'était pas encore possible de mesurer l'influence exacte du décret n° 73-1122 du 17 décembre 1973, entré en application le 1er février 1974 ; toutefois ce texte a reçu un accueil particulièrement favorable de la part des magistrats, auxquels il donne les moyens de remédier dorénavant aux inconvénients des anciennes procédures d'instruction et notamment à la lenteur bien connue du développement des expertises. "

Le Médiateur a tenu à être informé des mesures tendant à améliorer le fonctionnement de la juridiction prud'homale.

Le Ministère de la Justice a rappelé, à ce sujet que :

" La publication du décret du 12 septembre 1974 (n° 74-783) qui entre en vigueur le 1er janvier 1975 est de nature à raccourcir sensiblement la durée des procédures prud'homales ; une efficacité complète de ces dispositions ne sera sans doute pas immédiate parce que la réforme apporte un profond bouleversement à la procédure ancienne et d'autre part impose au secrétariat des juridictions des sujétions nouvelles, impliquant le renforcement des moyens. "

Les délais d'examen des demandes d'admission à l'aide judiciaire semblant excessifs (n° I-1156), le Médiateur a demandé au Ministère de la Justice que soit étudiée une accélération de ces procédures.

Le Ministère résume ci-dessous les différentes mesures déjà prises ou en préparation :

" Le premier rapport annuel de la commission prévue a l'article 110 du décret du 1er septembre 1972, qui a été remis au Garde des Sceaux le 6 février 1974, contient un certain nombre de suggestions en vue de l'amélioration du fonctionnement de l'aide judiciaire. Ces suggestions en tant qu'elles sont de nature législative ont fait l'objet de l'article 20 de la loi de finances pour 1975 (Sont modifiés les articles 2, 4 et 19 de la loi n° 72-11 du 3 janvier 1972 instituant l'aide judiciaire. Les plafonds de ressources sont fixés à 1.350 F pour l'aide judiciaire totale et 2.250 F pour l'aide judiciaire partielle) ; celles qui sont de nature réglementaire sont contenues dans un projet de décret actuellement en cours d'élaboration.

" Parmi ces dernières mesures, plusieurs visent précisément à accélérer l'instruction des dossiers de demandes d'aide judiciaire, notamment par l'institution de formalités simplifiées de déclarations de ressources, par l'unicité des périodes de référence des ressources, par l'unification des définitions d'enfant à charge en matière fiscale et d'aide judiciaire et la suppression de tous les documents annexes actuellement exigés par l'article 28 du décret du 1er septembre 1972.

" Cet allégement dans la constitution des dossiers, en améliorant la présentation, évitera de nombreuses demandes de renseignements supplémentaires.

" Une récente circulaire du Ministre de l'Intérieur prescrit, par ailleurs, la mise à la disposition du public dans les mairies, des formulaires de déclaration de ressources.

" Enfin, sur le contingent de postes de secrétaires-greffiers récemment créé, un certain nombre de postes doit être réservé :au fonctionnement des bureaux d'aide judiciaire.

" Le deuxième rapport annuel qui traduira les résultats obtenus depuis septembre 1973 jusqu'au 31 décembre 1974 ne sera élaboré qu'au cours du 1er trimestre 1975, l'année judiciaire 1974 ayant commencé le 16 septembre 1973 pour s'achever le 31 décembre 1974. "

Des délais administratifs assez longs ayant été constatés dans la procédure d'adoption, le Médiateur a demandé une étude de l'accélération de ladite procédure à propos de la réclamation n° I-123.

Les observations du Ministère de la Justice, reproduites ci-dessous, laissent penser que, pour l'avenir, l'instruction des dossiers se fera dans des délais acceptables :

" La réclamation I-123 posait le problème théorique de savoir s'il convenait ou non d'autoriser l'adoption par les grands-parents de leurs petits-enfants naturels, car depuis la loi du 3 janvier 1972 sur la filiation qui assimile l'enfant naturel et l'enfant légitime, il existe maintenant entre grands-parents et petits-enfants naturels un lien juridique que la législation antérieure ignorait.

" De nombreuses demandes ayant été déposées, une étude générale et délicate, donc réclamant de longs délais, a dû être diligentée par les services de la Chancellerie, avant qu'une position de principe soit adoptée et soumise, avec chaque cas d'espèce, au Président de la République.

" Une pratique nouvelle a été dégagée des conclusions de cette étude et soumise à l'approbation du Chef de l'Etat :avant la fin de l'année 1974.

" Depuis lors, l'instruction des demandes se fait dans des conditions et délais normaux. En effet, il faut environ quatre mois entre l'arrivée à la Chancellerie d'un dossier de dispense en vue d'adoption et la soumission du projet de décret à la signature du Chef de l'Etat. Durant cet intervalle de temps, les pièces réunies par les magistrats territorialement compétents sont vérifiées, l'opportunité de la dispense est envisagée et le décret préparé. "

Le Médiateur avait suggéré au Ministère de la Justice d'étudier dans le cadre de la réforme du Code de procédure civile, l'opportunité de certaines mesures d'exécution, eu égard à la modicité de la dette (cf. Rapport 1973).

Le Ministère fait savoir que :

" Le problème signalé sera abordé dès 1975 par la commission de réforme du Code de procédure civile, qui - après la prochaine publication de la première partie du nouveau Code de procédure civile - consacrera ses travaux à la modernisation des voies d'exécution. "

Constatant les longueurs de cette procédure, le Médiateur s'était informé auprès du Ministre de la Justice sur la réforme de l'institution du divorce, actuellement envisagée dans le cadre de la rénovation du Code civil (cf. Rapport 1973, n° 1075).

Le Ministère a donné la réponse suivante :

" En l'état, aucune modification de nature législative n'est encore intervenue en ce qui concerne le divorce ; cette question est actuellement à l'étude et un projet de loi devrait être déposé dans le courant de l'année 1975. "

Des délais excessivement longs ayant été constatés dans le règlement de dommages de guerre (n° 1544), le Médiateur a demandé au Ministère de l'Equipement quel était le résultat de l'étude entreprise afin d'accélérer cette liquidation.

Le Ministère de l'Equipement " a décidé de mettre en œuvre les conclusions du rapport de l'Inspection générale consacré à cette question. "

" L'ensemble des dossiers actuellement dispersés dans les départements est pratiquement regroupé au Centre de règlement de dommages de guerre de Paris, qui sera désormais chargé de la liquidation de l'ensemble de ces dossiers. Pour accélérer cette liquidation, un renforcement des effectifs du Centre a été prévu et est déjà, en partie, réalisé.

" Par ailleurs, pour parvenir à une liquidation plus rapide des groupements de reconstruction et des travaux d'Etat restant à effectuer, un chargé de mission vient d'être désigné, pour étudier sur place les difficultés qu'ils présentent et les résoudre en liaison avec les liquidateurs des groupements et des agents chargés d'assurer les travaux d'Etat. Ce chargé de mission a déjà commencé à se rendre dans un certain nombre de directions départementales. "

Les délais mis par l'Administration pour rembourser une somme indûment versée sont parfois jugés excessifs (n° I-286). Une administration fiscale départementale ayant été en mesure, au moyen de procédures spéciales, de réduire les délais de réponse qui lui sont légalement impartis, le Médiateur a demandé au Ministère de l'Economie et des Finances que soit étudiée la possibilité de généraliser ces procédures spéciales de réduction des délais de réponse.

Le Ministère a fait, sur ce point, les observations suivantes :

" L'Administration s'est toujours préoccupée de donner à ses affaires contentieuses la suite qui convient dans des délais raisonnables.

" Elle y est naturellement conduite par le Code général des impôts qui lui fixe un délai de six mois pour statuer sur les réclamations dont elle est saisie et qui assortit d'intérêts moratoires les sommes que l'Etat est condamné à reverser à la suite d'une instance fiscale.

" Elle y est également portée par le souci de bonne gestion de l'impôt qui l'anime, car il est tout à fait normal que les contribuables soient rapidement informés du résultat de leurs démarches et récupèrent dans les meilleurs délais les sommes qu'ils ont versées en trop.

" C'est pour répondre à cette préoccupation que l'Administration centrale a organisé toute une surveillance de l'activité contentieuse de ses services, surveillance qui se réalise par la production d'états de situation de l'instruction des affaires, à l'occasion de l'évocation de dossiers particuliers, etc... D'autre part, elle a accordé à la déconcentration des compétences et à la simplification des procédures une importance toute particulière, de telle manière que les affaires contentieuses puissent être traitées à la base dans leur grande majorité, avec le moins de formalisme et le plus d'efficacité possibles, au moins lorsqu'elles ne présentent pas de difficultés.

" Sur ce dernier plan, différents textes (décrets nos 71-26 du 6 janvier 1971 et 71-290 du 15 avril 1971) ainsi qu'une décision du Directeur général des impôts du 31 décembre 1971 sont venus accroître considérablement les possibilités de délégation de signatures des fonctionnaires des impôts en même temps qu'étaient abrogées par ailleurs les dispositions du Code général des impôts qui attribuaient compétence à des fonctionnaires de grade déterminé pour effectuer certaines opérations, notamment de nature contentieuse.

" Parallèlement, un groupe de travail spécialisé, comprenant des représentants des services extérieurs de la Direction générale des impôts, a étudié les mesures de simplification susceptibles d'être adoptées, en matière de contentieux fiscal.

" Aux termes de ces études, ont été arrêtées de nouvelles méthodes de traitement du contentieux qui ont été expérimentées dès le 1er janvier 1973 dans un certain nombre de départements entièrement réorganisés, en même temps que la faculté était laissée aux directeurs qui le désiraient, de les mettre en oeuvre dans leurs circonscriptions, soit intégralement, soit après leur avoir apporté certaines adaptations. C'est dans le cadre de ces nouvelles méthodes de traitement du contentieux que s'inscrivent les procédures spéciales utilisées dans le département de l'Oise.

" Ces méthodes, dont la mise en oeuvre est liée à l'octroi de larges délégations aux agents des services de base, se caractérisent :

" - par la simplification des circuits administratifs, les contribuables étant invités à adresser leurs demandes non plus à la direction mais au chef de centre des impôts considéré comme le destinataire normal des réclamations ;

" - par la mise en oeuvre pour le traitement de ces réclamations, d'une procédure simplifiée, exempte de tout formalisme.

" Elles se sont accompagnées de prescriptions spéciales destinées à accélérer le règlement des affaires et notamment de la fixation d'un calendrier bimensuel pour l'exécution comptable des dégrèvements d'impôts directs.

" En raison des premiers résultats acquis qui font apparaître une accélération notable des décisions de l'Administration ainsi qu'une amélioration de la qualité de l'information donnée aux contribuables, ces méthodes ont été progressivement étendues à de nouveaux départements entièrement réorganisés, leur généralisation à l'ensemble des directions étant conditionnée par l'achèvement de la réorganisation des services fiscaux.

" Par ailleurs, l'Administration a introduit l'électronique dans le traitement des dégrèvements d'office de l'impôt sur le revenu et envisage de le faire également pour le traitement du contentieux de la fiscalité directe locale.

" Quelles que soient les vertus qui s'attachent à la modernisation des méthodes et à la simplification des procédures, il demeure que le contentieux fiscal se caractérise par sa masse (3.300.000 dégrèvements d'office en 1973 pour les seules contributions directes) et souvent aussi par sa complexité.

" Dans ces conditions, il restera toujours un volant d'affaires dont le traitement exigera un certain délai.

" Mais tout l'effort de l'Administration tend à réduire au minimum ce délai pour le maximum d'affaires. "

En 1973, le Médiateur avait souhaité que soit hâtée la mise en œuvre de la procédure déconcentrée de délivrance des diplômes universitaires et, notamment du baccalauréat (cf. Rapport 1973, n° 1055).

Le Secrétariat d'Etat aux Universités a fait connaître que :

" la procédure déconcentrée a été instituée par un arrêté du 27 mars 1974 (B.O.E.N. n° 14 du 4 avril 1974). Les conditions d'application de cet arrêté ont été précisées par la circulaire n° 74-192 du 22 mai 1974 (B.O.E.N. n° 22 du 30 mai 1974)Selon ces procédures, c'est maintenant le Recteur d'Académie qui délivre le diplôme du baccalauréat. Les lenteurs et les difficultés qui avaient motivé la saisine du Médiateur ne devraient plus se reproduire. "


C. Une législation et une réglementation améliorées.


Sous ce thème, sont regroupées les " propositions de réformes " suggérant, soit l'amélioration de la législation ou de la réglementation existante, soit l'extension d'un texte, soit l'assouplissement de la loi ou de la règle.


1. L'amélioration.


La proposition (Exposée, ici, à titre d'exemple, pour montrer la méthode suivie par le Médiateur pour faire aboutir une proposition de réformes qui se heurtait, au départ, à de sérieuses difficultés) ci-dessous présentée au Ministère de l'Economie et des Finances devait aboutir à la modification de l'article L18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite (cf. art. 18 de la loi de finances rectificative pour 1974).

- Un militaire en retraite, qui avait recueilli et élevé à son foyer une orpheline, pupille de la nation, n'a pu obtenir pour cette enfant le bénéfice de la majoration de pension prévue à l'article L 18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite.

- Saisi de cette situation par la réclamation n° 777 (rapport 1973), le Médiateur en a entrepris l'examen approfondi, tant sur le plan du droit que sur celui de l'équité, avec le concours du Conseil d'Etat.

Les conclusions de cette étude ont été les suivantes :

L'article L 18 du Code des pensions de retraite énumérait limitativement les enfants susceptibles d'ouvrir droit à majoration. Ce texte visait, outre les enfants légitimes, naturels reconnus, ou adoptifs, du titulaire et de son conjoint, ceux qui ont fait l'objet d'une délégation judiciaire des droits de puissance paternelle en faveur du titulaire de la pension en application des articles L 17, premier et troisième alinéas, et 20 de la loi du 24 juillet 1889, sur la protection des enfants maltraités ou moralement abandonnés.

Les enfants recueillis par le postulant à pension, qu'il s'agisse d'orphelins ou d'enfants abandonnés, ne pouvaient donc ouvrir droit à la majoration en cause dès lors qu'ils n'avaient pas fait l'objet d'un jugement de délégation des droits de puissance paternelle ou de l'autorité parentale au profit du pensionné.

Cette garantie légale, qui permettait de déterminer sans contestation possible la matérialité, ainsi que le caractère permanent de la prise en charge de l'enfant, et la date de celle-ci, a en effet été considérée par le législateur comme indispensable pour la reconnaissance du droit la majoration de pension dont il s'agit.

Il convient cependant de remarquer que, dès lors qu'un enfant était privé de ses père et mère, il cessait nécessairement d'être lacé sous le régime de la puissance paternelle pour passer sous celui de la tutelle.

Il s'ensuivait que les titulaires de pension auxquels avait été dévolue la tutelle d'un orphelin de père et de mère se trouvaient privés de la majoration même s'ils avaient entièrement élevé cet orphelin.

Cette situation était d'autant moins satisfaisante que le tuteur, dont la fonction est gratuite, est détenteur, vis-à-vis du mineur, de droits fort proches de ceux de la puissance paternelle (droit de garde, administration de biens) et que, par suite, il a, à l'égard de l'enfant, des devoirs à peu près équivalents.

Dès lors, on ne discernait pas très bien pourquoi le tuteur d'un orphelin, auquel le lie un titre juridique précis entraînant pour lui des devoirs, se trouvait exclu du bénéfice de l'article L 18.

Aussi le Médiateur a-t-il été amené à proposer une réforme de la législation en vigueur, dans le sens d'un règlement plus équitable des situations analogues à celle de l'auteur de la réclamation n° 777 celui-ci ne pouvant, quant à lui, plus rien prétendre, en vertu du principe de non-rétroactivité de la règle de droit.

Il convient de préciser que ces propositions ne visaient à faire admettre les droits, au regard de l'article L 18 en question, que des seules personnes investies de la tutelle des enfants recueillis alors que dans son étude, le Conseil d'Etat n'estimait pas inconcevable que les mêmes droits fussent ouverts par des enfants simplement " recueillis ", tout en reconnaissant la difficulté de cerner cette notion d'" enfant recueilli ".

L'Administration a adressé une réponse qui, sans être absolument négative, n'était cependant pas favorable à une réforme immédiate du Code des pensions sur le point considéré.

Elle faisait valoir, d'abord, que les personnes à qui est confiée la tutelle d'un enfant orphelin de père et de mère n'en ont pas pour autant, obligatoirement, la charge financière.

Accorder, en conséquence, une majoration pour enfants aux tuteurs d'un orphelin de père et de mère reviendrait, dans de nombreux cas, à donner une compensation pour une charge qui n'a jamais existé.

Elle observait, en outre, qu'en application de l'article 377-1 du Code civil, il peut arriver qu'un mineur sous tutelle fasse l'objet d'une délégation de l'autorité parentale en faveur d'une personne autre que le tuteur. Dans ce cas, la majoration pour enfant qui serait accordée au tuteur ferait double emploi avec celle dont pourra se prévaloir, en vertu de l'article L 18 du Code clés pensions, le délégataire de l'autorité parentale.

Par ailleurs, elle rappelait que les dispositions actuellement en vigueur n'avaient pas été prises sans de longues discussions parlementaires ; que le dispositif actuel de l'article L 18 comportait déjà des avantages particuliers aux agents de la Fonction publique ; enfin qu'une modification, même mineure, du Code des pensions, pouvait entraîner des répercussions financières importantes, voire incontrôlables, pour le budget de l'Etat.

Le Médiateur a estimé qu'une rédaction suffisamment précise du nouveau texte de l'article L 18 permettrait d'apaiser toutes craintes quant a son extension abusive aux personnes n'avant pas la charge financière effective du mineur, ou n'ayant pas reçu, sur lui, délégation de l'autorité parentale.

Il a considéré que l'extension prévue ne serait pas tellement exorbitante du droit commun, puisque l'élargissement du champ des bénéficiaires de l'" allocation d'orphelin " au titre du régime général de la Sécurité sociale (loi du 23 décembre 1970) était à l'étude (La réforme de l'allocation d'orphelin est intervenue depuis cette proposition : Loi n° 75-6 du 3 janvier 1975) (cf. Rapport 1973).

Pour ces raisons, le Médiateur a proposé que soient prises les dispositions nécessaires pour que le droit à majoration des pensions prévues à l'article L 18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite, soit désormais ouvert aux pensionnés auxquels a été confiée la tutelle du ou des orphelins qu'ils auraient recueillis à leur foyer ; pour éviter une extension abusive ou de trop grandes difficultés d'interprétation, le texte qu'il suggérait devait poser expressément la double condition que les bénéficiaires aient la charge financière effective de ces enfants, et qu'une autre personne qu'eux ne soit pas délégataire de l'autorité parentale.

A la suite de cette proposition du Médiateur, un dispositif modifiant l'article L 18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite a été adopté lors de la dernière session parlementaire.

L'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1974 (J.O. du 28 décembre 1974) est ainsi libellé : " Le paragraphe II de l'article L 18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite est complété comme suit :

" Les enfants orphelins de père et de mère, les enfants orphelins reconnus par un seul de leurs parents et les pupilles de la nation placés sous tutelle du titulaire de la pension ou de son conjoint, lorsque la tutelle s'accompagne de la garde effective et permanente de l'enfant. "

Une réclamation (n° 1684) a posé, de nouveau, le problème de l'indexation d'une rente, indispensable à l'exécution d'une décision de justice : en l'espèce, l'assistance d'une tierce personne.

La Cour de cassation ayant récemment admis l'indexation des rentes viagères, le Médiateur a demandé au Ministère de la Justice s'il envisageait l'étude d'un projet de loi consacrant cette jurisprudence.

Le Ministère a fait, à ce sujet, la réponse suivante :

" Il est exact que, dans un arrêt du 6 novembre 1974, la Cour de cassation a décidé que les rentes (viagères ou non) allouées en réparation des préjudices corporels pourraient être librement indexées.

" C'est, pour la première fois, la faculté reconnue aux Tribunaux, lorsqu'ils condamnent les auteurs d'un dommage corporel à une rente, de dire que cette rente sera indexée sur telle ou telle référence.

" Faire intervenir la loi en ce domaine n'aurait qu'un intérêt limité. Aucun projet n'est donc actuellement à l'étude.

" Par ailleurs, l'impossibilité d'indexer les rentes du secteur public demeure la règle posée par la loi de finances de 1959, mais le rappel de la réclamation n° 1684 permet d'évoquer non seulement la loi de finances pour 1974 mais, aussi et surtout, celle n° 74-118 du 27 décembre 1974 (J.O. 28 décembre) relative à la revalorisation du préjudice causé par un véhicule terrestre à moteur et qui dispose un système de majoration de plein droit, identique à celui dont bénéficient les victimes d'accidents du travail et ce, dans deux cas précis (taux d'incapacité permanente partielle supérieur à 75 % ou personnes à charge d'une victime décédée des suites de l'accident). "

Le Médiateur avait posé le problème :

- de l'assouplissement des conditions d'attribution des pensions de réversion, en prenant en considération l'ensemble des ressources du ménage, et en assurant au survivant la garantie de la moitié, au moins, de ce total ;

- L'extension éventuelle à tous les régimes de l'ouverture du droit à réversion au conjoint survivant quelque soit son sexe (cf, Rapport 1973, n° 160, 14, 108).

Le Ministère du Travail a apporté, à ce sujet, les informations ci-après :

" La loi n° 75-3 du 3 janvier 1975 portant diverses améliorations et simplifications en matière de pensions ou allocations des conjoints survivants, des mères de famille et des personnes âgées, permet le cumul de la pension personnelle de vieillesse avec la pension de réversion dans une double limite :

" - une limite maximum fixée par décret : la moitié du total des deux droits propres des conjoints ;

" - une limite inférieure qui résulte de la loi : le cumul est intégral quand le total des deux droits propres est inférieur ou égal au total du montant de l'allocation aux vieux travailleurs salariés et du montant de l'allocation supplémentaire du Fonds National de Solidarité.

" Le principe de l'égalité de traitement de tous les citoyens impose, en effet, l'octroi à tous les conjoints survivants, sans distinction de sexe, de la pension de réversion.

" La plupart des régimes spéciaux n'accordent actuellement une pension de réversion qu'à la veuve et non au veuf.

" Toutefois, la loi de finances rectificative pour 1973 (n° 731128 du 21 décembre 1973) a modifié le régime des pensions civiles pour étendre, sous certaines conditions, le droit à pension de réversion au conjoint survivant d'une femme fonctionnaire. "

Le Médiateur s'était enquis de la mise en œuvre du nouveau système de liquidations échelonnées, et, plus généralement, de toutes mesures permettant de faciliter et de hâter la liquidation des pensions en cas d'application de la coordination entre régimes. (Cf. Rapport 1973)Le Ministère du Travail a donné la réponse positive ci-dessous :

" La loi n° 75-3 du 3 janvier 1975 portant diverses améliorations et simplifications en matière de pensions ou allocations des conjoints survivants, des mères de familles et des personnes âgées, a supprimé la rente et rendu la pension de vieillesse proportionnelle à la durée d'assurance.

" Il en résultera des simplifications considérables dans la gestion de l'assurance-vieillesse. Les Caisses vieillesse du régime général pourront, en effet, calculer beaucoup plus rapidement la pension de tous ceux qui ont relevé de plusieurs régimes-vieillesse sans avoir besoin d'interroger, préalablement à la liquidation de la pension, toutes les Caisses dont l'assuré a relevé successivement. "

Le Médiateur s'était enquis de l'application de la réforme du mode de calcul des pensions de vieillesse du régime général et du régime applicable aux travailleurs salariés agricoles, notamment de la situation faite aux assurés qui réunissent une durée d'assurance supérieure au maximum de trente-sept ans et demi (cf. Rapport 1973, nos 40 et 57).

La réponse suivante a été faite par le Ministère du Travail :

" Le déplafonnement de la durée d'assurance prise en compte pour le calcul des pensions de vieillesse du régime général des salariés et des régimes des professions industrielles, commerciales et artisanales, a été mis à l'étude.

" Une telle réforme serait, en effet, particulièrement favorable aux travailleurs manuels qui réunissent généralement une durée d'assurance supérieure à celle des autres catégories de travailleurs. Son étude sera reprise dans le cadre de la préparation du VIIe Plan. "

Le Médiateur avait souhaité l'examen de la situation des retraités contraints de prendre une retraite prématurée en raison d'un état de santé qui s'aggraverait par la suite (cf Rapport 1973, n° 1090)Le Ministère du Travail a donné les informations ci-après :

" La question soulevée vise le cas des personnes qui ont obtenu la liquidation de leur pension avant soixante-cinq ans, mais sans avoir demandé à bénéficier du régime de l'invalidité ou de celui de l'inaptitude. 

" Si la situation de certains retraités vient à s'aggraver après la liquidation de leur pension, ils peuvent, s'ils n'ont pas atteint soixante-cinq ans, demander la reconnaissance de l'inaptitude. Cette reconnaissance ne leur permet, toutefois, d'obtenir que la pension minimum. Le bénéfice de la majoration pour tierce personne exige que l'inaptitude ait existé avant soixante-cinq ans.

" Une étude est actuellement en cours pour moduler la majoration pour tierce personne en fonction des besoins et pour l'octroyer, le cas échéant, lorsque l'état de santé le justifie après soixante-cinq ans. "

Le Médiateur avait demandé que fût entreprise l'étude d'une amélioration de la législation afin de mieux garantir les militaires en permission, victimes d'accidents.

En effet, conformément à la législation en vigueur, pour bénéficier d'une pension d'invalidité à titre militaire, l'accident, cause des infirmités invoquées, doit être éprouvé par le fait ou à l'occasion du service. En conséquence, les accidents survenus au cours d'une permission sont exclus du bénéfice d'une pension d'invalidité à titre militaire (n° I - 797)Le Ministère de la Défense a présenté les observations suivantes :

" Les accidents survenus aux militaires en permission sont, d'une façon générale, dépourvus de tout lien avec le service et n'ouvrent, par suite, pas droit à pension militaire d'invalidité. Il n'en va autrement, et conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, qu'en cas d'accident survenu au cours d'un déplacement effectué à l'occasion du service (militaire se rendant en permission ou en revenant) ou à l'occasion de l'accomplissement d'une obligation se rattachant au service (déplacement à la Gendarmerie pour faire viser un titre de permission).

" Toute extension de la garantie des militaires en permission supposerait, comme contrepartie inéluctable de la responsabilité de l'Etat, un contrôle de l'autorité militaire sur les militaires en permission, ce qui irait à l'encontre de la politique actuelle en matière de service militaire, qui a pour objet de tirer les conséquences de la qualité de citoyens majeurs des appelés présents sous les drapeaux. "

Le Médiateur reconnaît le bien-fondé des arguments du Ministère, mais suggère cependant que soit donnée une information claire et préalable à l'incorporation. Cette information écrite devrait rappeler les conditions dans lesquelles le militaire peut bénéficier ou non d'une pension d'invalidité en cas d'accident.

Le Médiateur avait posé le problème de la récupération, sur les biens successibles, des sommes versées au titre de l'allocation aux vieux travailleurs salariés, et de l'allocation supplémentaire du Fonds de solidarité.

Le Ministère du Travail a apporté les informations positives suivantes :

" Le principe de la récupération sur l'actif net successoral des sommes versées au titre de l'A.V.T.S. et du F.N.S., est justifié dans la mesure où les allocations sont financées en grande partie par la collectivité nationale. Par contre, depuis deux ans, un effort d'humanisation important a été réalisé : le plafond de l'actif successoral en deçà duquel, il n'y a pas récupération des allocations, a été successivement porté de 40.000 à 50.000 F, puis récemment à 100.000 F par le décret n° 74-1127 du 26 décembre 1974.

" Par ailleurs, la fusion de toutes les allocations non contributives existantes en une seule allocation est à l'étude dans le Cadre de la recherche d'un minimum garanti au profit des personnes âgées. "

Le Médiateur s'était enquis (cf. Rapport 1973, n° 500) auprès du Ministère du Travail, d'une amélioration éventuelle de la réglementation relative an droit aux prestations familiales lorsqu'un enfant poursuit ses études dans l'un des Etats membres de la Communauté économique européenne. 

Le Ministère a confirmé, à ce sujet, l'interprétation libérale des règlements et apporté les précisions suivantes :

" L'interprétation libérale des règlements de réciprocité liant les Etats Membres de la C.E.E., permet de régler favorablement, dans de nombreux cas, ce type de problème. En outre, des dispositions particulières ont été prises dans le cadre de la réglementation interne pour assurer le maintien au régime français des Prestations familiales des enfants qui résident en France et poursuivent leurs études à l'étranger dans une zone proche de la frontière (arrêté du 14 mai 1968, modifié le 7 mars 1973).

" En ce qui concerne les enfants qui accomplissent leur scolarité dans une école étrangère tout en continuant à résider en France, la législation interne française leur ouvre droit aux prestations familiales comme aux autres enfants, lorsque ceux-ci ont achevé en France leur premier cycle de leur scolarité secondaire ou si leur scolarisation à l'étranger est imposée en raison de leur état de santé.

" Le droit interne prévoit également un certain nombre d'exceptions qui permettent aux enfants de travailleurs frontaliers français scolarisés dans le pays voisin de continuer à ouvrir droit aux prestations familiales.

" La réglementation communautaire ne permet pas d'apporter de solution complémentaire à ces dispositions libérales puisqu'elle concerne uniquement les cas dans lesquels le droit aux prestations familiales est ouvert en raison d'une activité professionnelle exercée dans un autre Etat membre que celui où réside la famille. "

Le Médiateur avait souhaité que fût étudiée la possibilité de servir, dans certains cas, le supplément familial de traitement prévu à l'article L 51-3 du Code des pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre à une autre personne que la titulaire de la pension de veuve de guerre qu'il complète (cf. Rapport 1973, n° 1072).

Le Secrétariat d'Etat aux Anciens combattants a fait les observations suivantes :

" Les suppléments familiaux prévus par l'article L 51, troisième alinéa du Code des pensions militaires d'invalidité et clés victimes de la guerre, habituellement servis aux veuves de guerre élevant leurs enfants, ne peuvent être versés à la personne qui s'est vu confier la garde des enfants d'une veuve de guerre, ces suppléments étant liés à la pension de veuve de guerre.

" Le Secrétariat d'Etat aux Anciens combattants, conscient du caractère inéquitable de cette situation procède actuellement à une étude en vue d'une éventuelle modification du Code précité s'inspirant des dispositions intervenues récemment dans des domaines divers en faveur de l'enfance et qui figurent d'une part à l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1974, modifiant l'article 18 du Code des pensions civiles et militaires de retraite relatif aux majorations pour famille nombreuse, d'autre part, à l'article 6 de la loi n° 74-6 du 3 janvier 1975 portant diverses mesures de protection sociale de la mère de famille, en ce qui concerne la réforme de l'allocation d'orphelin. "

Dans l'état actuel de la législation sociale, les frais relatifs aux actes de la médecine préventive (vaccination anti-grippe, par exemple) n'entrent pas dans la catégorie des dépenses remboursables au titre de l'assurance-maladie (cf. Rapport 1973, nos 281 et 1272).

Le Médiateur s'était enquis du sort des études menées à ce sujet au Ministère du Travail.

Le Ministère a apporté les précisions ci-après :

" Actes de médecine préventive remboursés au titre des prestations légales :

" 1. Les vaccinations :

" - dispositions de la circulaire n° 63 SS du 5 octobre 1967 :

" vaccinations obligatoires (antipoliomyélitique, antidiphtérique, antivariolique et BCG) : remboursement pour les enfants de moins de trois ans et au-delà ;

" vaccinations facultatives et rappels au-delà de trois ans : leur remboursement dépend de l'appréciation par les Caisses primaires de l'efficacité de ces vaccinations, au maintien et au développement de la protection de la population contre les affections en cause.

" 2. Les examens prénataux.

" 3. Les examens des enfants jusqu'à six ans.

" Des études sont en cours en vue de modifier la réglementation concernant les examens de santé prévus à l'article L 294 du Code de la sécurité sociale.

" Par ailleurs, le problème de la prévention a fait l'objet d'un rapport du Haut Comité médical et, en décembre 1974, d'un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales. Le Ministère examine actuellement, à la lumière de leurs conclusions, les modifications à apporter aux dispositions réglementaires en vigueur. "

Le Médiateur reste attentif à l'évolution de cette question.

A propos du remboursement par la Sécurité sociale du vaccin antigrippal, le Ministre du Travail, en réponse à des questions écrites de trois députés, a rappelé que :

" aucune modification de la réglementation en vigueur ne peut être envisagée tant que la vaccination antigrippale n'assure pas une meilleure prévention. Toutefois, les Caisses primaires peuvent, sur leur budget d'actions sanitaire et sociale, procéder à un remboursement dans les cas qui paraissent les plus justifiés et, notamment, pour les jeunes enfants et les personnes âgées. " (J.O. débats A.N., 15 février 1975.)

Le Médiateur avait interrogé le Ministère du Travail sur le sort de la proposition de loi étendant le bénéfice de la loi du 6 août 1963 aux victimes de tels accidents n'ayant pas engagé d'instance à la date de l'intervention de ce texte (cf. Rapport 1973).

Dans sa réponse, le Ministère fait savoir que le Gouvernement demandera l'inscription de la proposition de loi, déjà adoptée par le Sénat, à la prochaine session parlementaire.

" Contrairement à ce que pourrait donner à penser le commentaire figurant dans le rapport 1973 du Médiateur l'indemnisation des accidents du travail (trajet) causés à un travailleur par un co-préposé ou par l'employeur lui-même donnent bien lieu et cela depuis le 1er janvier 1947 à indemnisation au profit de la victime et de ses ayants droit, par la caisse compétente, en application de la législation sur les accidents du travail.

" La seule question qui se posait était celle de savoir si de tels accidents pouvaient, en outre, donner lieu de la part de la victime ou de ses ayants droit, à une action complémentaire, dans les termes du droit commun, tendant à obtenir réparation du préjudice dans la mesure où il n'est pas réparé par les prestations et indemnités légales.

" On sait qu'une telle action contre l'employeur ou ses préposés est prohibée par l'article L 466 du Code de la sécurité sociale. Elle est au contraire possible lorsque l'auteur responsable est une personne autre que l'employeur ou ses préposés (art. L 470 et suivants du même Code).

A la suite de la jurisprudence de la Cour de cassation (Chambres réunies) confirmant qu'en l'état de la législation, la prohibition de l'article L466 s'appliquait à l'accident du trajet comme à l'accident du travail proprement dit, le législateur est intervenu pour décider que l'accident du trajet causé par l'employeur, un de ses préposés ou, plus généralement, par une personne appartenant à la même entreprise que la victime, pourrait donner lieu à une action en réparation de cette dernière ou de ses ayants droit contre l'auteur responsable de l'accident, dans les conditions prévues pour le cas où l'accident a été causé par un tiers.

" Tel a été l'objet de la loi du 6 août 1963, laquelle est applicable, aux termes de son article unique III, aux accidents survenus après le 31 décembre 1962 ainsi qu'aux instances en cours engagées à l'occasion d'accidents survenus avant cette date, y compris les affaires pendantes devant la Cour de cassation ou devant une Cour de renvoi...

" La proposition de loi n° 169 (Sénat) tendait à remonter au 27 juin 1962, date de l'arrêt de la Cour de cassation (Chambres réunies), l'effet de la loi du 6 août 1963.

" Cette proposition a été adoptée par le Sénat le 11 mai 1967.

" Elle a été reprise sous le n° 249 (A.N.) (annexe au P.V. du 2 mai 1973) et se trouve toujours pendante devant l'Assemblée Nationale. Le Gouvernement demandera son inscription à l'ordre du jour à la prochaine session parlementaire. "

Le Médiateur avait demandé que fût entreprise l'étude d'une amélioration de la législation relative à l'exemption du service national, qui semble présentement assez restrictive, même si, grâce à la compréhension du Ministre de la Défense, un cas particulièrement pénible a pu trouver, dans le cadre de la loi, une solution équitable (n° I - 565)En effet, selon les dispositions de l'article 17 de la loi du 9 juillet 1965 et du décret du 8 février 1967, repris par l'article L 31 du Code du service national, peuvent être dispensés du service actif les fils ou frères de militaires décédés des suites d'un accident survenu au cours e manœuvres ou d'exercices préparant au combat.

Le Ministère de la Défense a répondu que " cette question est mise à l'étude en vue de la recherche d'une rédaction qui paraîtrait mieux adaptée ".

Le Médiateur avait interrogé le Ministère de l'Equipement sur l'éventualité d'une disposition interprétative des conditions fixées à l'article 8 du décret n° 68-838 du 22 septembre 1968 pour la déduction au profit du constructeur d'une quote-part de la taxe locale d'équipement (cf. Rapport 1973, n° 236).

Le Ministère fait l'observation suivante :

" Les constructions réalisées dans les lotissements autorisés avant le 1er octobre 1968 devenant de plus en plus rares, il n'y a pas lieu de prévoir une disposition interprétative des conditions fixées à l'article 8 du décret n° 68-838 du 22 septembre 1968 pour la déduction au profit du constructeur d'une quote-part de la taxe locale d'équipement. "

Dans le cadre de ses responsabilités générales en matière de surveillance de l'information, notamment comptable, diffusée par les sociétés faisant publiquement appel à l'épargne, la Commission des opérations de bourse est amenée à s'intéresser à la nomination de tout nouveau commissaire aux comptes dans l'une de ces sociétés. Cependant aucun texte réglementaire ne prévoit actuellement dans quelles conditions peut s'exercer un éventuel contrôle de la C.O.B. sur ces nominations (n° I-132)La situation actuelle n'est donc pas entièrement satisfaisante. C'est la raison pour laquelle le Médiateur a demandé au Ministère de l'Economie et des Finances que des études soient entreprises visant à préciser les conditions d'exercice de ce contrôle.

Le Ministère a fait savoir que " la modification dans le sens souhaité des textes relatifs aux Commissaires aux comptes fait actuellement l'objet d'études entre le Ministère de la Justice, la Commission des opérations de bourse et le Ministère de l'Economie et des Finances ".

Le Médiateur s'était enquis du sort du projet de loi obligeant les propriétaires d'immeubles, dont la hauteur ou la situation apparaîtraient gênantes, d'installer un dispositif propre à supprimer toute perturbation dans la réception des émissions télévisées (cf. Rapport 1973, n° 714).

Les services du Premier Ministre ont fait connaître que " les dispositions envisagées à cet effet ont été insérées dans la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision, qui, dans son article 23, dispose :

" Lorsque l'édification d'un immeuble de grande hauteur ou d'un groupe d'immeubles nuira à la réception des programmes de télévision par les locataires et copropriétaires du voisinage, les promoteurs devront faire installer, à leurs frais, une antenne réémettrice de télévision ou assurer par tout autre moyen technique la réception normale des émissions aux habitants du voisinage. "

Le Médiateur, souhaitant que soient traités avec plus de libéralisme certains cas individuels, s'était informé auprès du Ministère de l'Economie et des Finances des nouvelles dispositions mises à l'étude et relatives aux conditions d'utilisation en France d'un véhicule immatriculé à l'étranger (cf. Rapport 1973, n° 449).

Le Ministère a transmis les informations suivantes :

" La refonte, en cours, de l'arrêté du 12 mai 1965, relatif au régime de l'importation en franchise temporaire, devrait, notamment, permettre d'accorder ce régime privilégié à des personnes ayant leur résidence habituelle à l'étranger et séjournant temporairement dans le territoire douanier, en y exerçant une activité lucrative pour le compte d'employeurs installés en France.

" Cette réforme aurait, ainsi, pour effet, d'éviter de nombreux cas de double imposition des voitures automobiles personnelles, utilisées à des fins professionnelles.

" Le nouveau texte devrait être soumis prochainement à la signature du Ministre. "


2. L'extension.


Le Médiateur avait souhaité que soit étudiée une harmonisation de la réglementation applicable sur les réseaux de la R.A.T.P. et de la S.N.C.F. en matière d'amende de surclassement des titulaires de cartes hebdomadaires de travail.

Le Secrétaire d'Etat aux Transports a communiqué la réponse favorable ci-après :

" A la demande du Secrétariat d'Etat aux Transports et dans le but d'harmoniser les dispositions applicables en la matière sur les réseaux de la R.A.T.P. et de la S.N.C.F., cette dernière société a accepté de considérer désormais les titulaires de cartes hebdomadaires qui se surclassent comme étant munis de titres de transport valables en -deuxième classe : jusqu'à présent en effet, il était estimé que ces personnes voyageaient sans titre de transport.

" Dans ces conditions, par application de l'arrêté du 17 novembre 1970, il leur est réclamé désormais la somme prévue dans le cas de surclassement qui, au niveau actuel des tarifs, est de 15 F (alors qu'ils devaient payer précédemment 30 F). "

L'article 44 de la loi du 22 mars 1924 dispose que " sous réserve des traités de réciprocité " passés entre la France et les pays étrangers, les réductions sur les prix de transport prévues au titre des familles nombreuses ne sont applicables qu'aux citoyens français (n° I-107).

Le Médiateur souhaitait connaître le résultat des études envisageant certaines mesures à mettre en œuvre en faveur des travailleurs immigrés dont, éventuellement, l'extension des réductions en cause.

Le Secrétariat d'Etat aux Transports a donné la réponse suivante :

" La question de l'octroi de ces réductions aux immigrés et à leur famille fait actuellement l'objet d'une étude de la part du Secrétariat d'Etat aux Transports en liaison avec le Secrétariat d'Etat chargé des Travailleurs immigrés et le Ministère de l'Economie et des Finances, en vue de définir les modalités pratiques d'application de cette mesure dont le principe a été adopté par le Gouvernement. "

Le Médiateur avait demandé au Ministère du Travail d'étudier la possibilité de faire sanctionner par une disposition réglementaire la jurisprudence administrative fixant l'étendue des charges respectives de l'employeur et de l'employé, concernant les cotisations rétroactives à la sécurité sociale des médecins des hôpitaux (cf. Rapport 1973, n° 586).

Le Ministère a fait les observations suivantes :

" Tous les praticiens qui en ont fait la demande en temps utile ont été dédommagés dans les conditions fixées par la jurisprudence du Conseil d'Etat.

" Il ne paraît donc pas utile de consacrer cette jurisprudence par un texte réglementaire, à moins de décider que les demandes tardives ne sont pas atteintes par la prescription, ce qui ne pouvait être fait que par un texte législatif. "

Le Médiateur estime, en effet, que l'étude d'un texte législatif pourrait être opportune.

Le Médiateur avait souhaité une extension des conditions d'attribution de l'allocation d'orphelin (cf. Rapport 1973, n° 54 et 1036).

La loi n° 75-6 du 3 janvier 1975 (J.O. du 4 janvier 1975) portant diverses mesures de protection sociale de la mère et de la famille a assoupli les conditions d'attribution de l'allocation d'orphelin.

Les nouvelles mesures répondent au problème qui était le plus souvent posé au Médiateur, à savoir l'extension de l'allocation à la personne qui assume la garde effective et permanente de l'enfant.

Le Médiateur avait souhaité que fût étudiée la possibilité d'indemniser les apatrides de leurs ayants cause des pertes de biens résultant de l'arrestation ou de la déportation (cf. Rapport 1973, n° 1317).

Le Secrétariat d'Etat aux Anciens combattants a fait à ce propos les observations ci-après, qui ne donnent pas entière satisfaction au Médiateur. Celui-ci persiste à penser qu'eu égard à l'équité, une amélioration de la législation doit être recherchée et poursuit donc l'examen de cette affaire.

" L'attribution de diverses indemnités versées au titre de la législation dont l'application incombe au Secrétariat d'Etat aux Anciens combattants en réparation des préjudices matériels subis, est subordonnée à la reconnaissance préalable de l'un des titres de déporté et d'interné résistant ou politique tels qu'ils sont définis par les articles L 272 et suivants et L 286 et suivants du Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de la guerre.

" Il convient de préciser à cet égard que selon les dispositions des articles susvisés, les personnes de nationalité étrangère au moment de leur arrestation doivent notamment avoir été arrêtées en France et y avoir résidé avant le 1er septembre 1939 à moins que leur arrestation n'ait été motivée par une activité dans une organisation de résistance française.

" Si le statut des déportés résistants ne fait aucune discrimination entre Français et étrangers au regard des droits pécuniaires, par contre aux termes de l'article L293 du Code susvisé, les déportés et internés de nationalité étrangère au moment de l'arrestation sont exclus du droit à réparation reconnu par l'article L340 relatif à l'indemnisation des pertes de biens résultant directement de l'arrestation, de l'internement ou de la déportation.

" En effet, l'article L 293, qui a étendu aux étrangers résidant en France au 1er septembre 1939 certaines dispositions du statut des déportés et internés politiques, notamment celles visant l'attribution d'un pécule, n'a pas cité l'article L340 parmi ceux qui leur sont applicables.

" Les déportés et internés politiques apatrides qui n'ont acquis aucun droit particulier au regard de l'article L340 par rapport aux étrangers sont donc également exclus des indemnisations de pertes de biens. "

Le Médiateur s'était enquis de l'extension éventuelle aux célibataires ayant un ascendant à charge des dispositions du Code des pensions permettant aux femmes ayant un mari ou en enfant malade ou handicape d'obtenir une pension à jouissance immédiate (cf. Rapport 1973, n° 124).

Le Ministère de l'Economie et des Finances a justifié sa position par la réponse suivante :

" Aux termes de l'article L 24 3°) du Code des pensions, les femmes fonctionnaires mères de trois enfants pourraient bénéficier d'une pension à jouissance immédiate dès lors qu'elles ont accompli quinze ans de services effectifs. La loi n° 70-1283 du 31 décembre 1970 a étendu ce droit aux femmes fonctionnaires mères d'un enfant vivant de plus de un an atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ainsi qu'à celles dont le conjoint est atteint d'une maladie incurable ou d'une infirmité le plaçant dans l'impossibilité d'exercer une profession quelconque.

" Il n'apparaît pas possible d'étendre ces dispositions particulièrement libérales aux célibataires ayant un ascendant à charge. En effet, les hommes aussi bien que les femmes, peuvent avoir des ascendants à charge et ce, qu'ils soient ou non célibataires. On voit mal pourquoi on accorderait aux uns ce qui serait refusé aux autres et on risquerait donc de se trouver en présence de très nombreux fonctionnaires des deux sexes qui prendraient prétexte d'un ascendant à charge pour quitter le service avant l'âge de soixante ans avec une pension à jouissance immédiate. "

Si l'extension de ces dispositions à toute personne ayant des ascendants à charge peut paraître trop générale, par contre la situation des célibataires ayant un ascendant à charge reste posée par le Médiateur.

Le Médiateur avait suggéré au Ministère de l'Economie et des Finances l'extension éventuelle à d'autres emprunts des dispositions du décret 73-967 du 16 octobre 1973 interdisant la répétition des coupons réglés à tort sur les titres de l'emprunt 4 1/2 % 1973 à capital garanti (cf. Rapport 1973, n° 102).

Le Ministère a fait savoir qu'" un projet d'article de loi pour insertion dans une prochaine loi groupant des dispositions d'ordre économique et financier a été élaboré ".

Le Médiateur avait suggéré une extension possible de l'exonération temporaire partielle de la patente au cas de simple reprise, par lune entreprise, d'installations industrielles existantes (nos 136 et 183) (cf. Rapport 1973).

Le Ministère de l'Economie et des Finances a fait connaître qu'un " projet de loi portant suppression de la patente et institution d'une taxe professionnelle prévoit en son article 20 l'extension de l'exonération temporaire aux opérations de reprise, par une entreprise, d'installations industrielles existantes.

" En attendant l'adoption par le Parlement de ce projet, l'Administration admet, par mesure de tempérament que certaines opérations de reprise répondant à un ensemble de conditions définies en accord avec le Fonds de développement économique et social, puissent être assimilées à des créations d'établissements ouvrant droit à exonération temporaire de patente. Cette mesure de tempérament qui présente un caractère expérimental a d'ores et déjà été appliquée à une dizaine d'opérations de reprise particulièrement dignes d'intérêt. "

Les affiches de toute nature établies au moyen de portatifs spéciaux installés sur des terrains ou sur des constructions édifiées à cet effet, et visibles d'une voie publique, sont soumises à un droit de timbre (art. 944 du Code général des impôts).

Ce texte exempte cependant de l'impôt les affiches qui constituent la présignalisation des hôtels et des restaurants.

A l'occasion du refus d'exempter un propriétaire d'une crêperie (n° 984), le Médiateur a demandé que soit étudiée une extension clé l'exemption aux affiches présignalant de nouvelles formes d'hébergement et de restauration dans le secteur touristique (par exemple, fermes-auberges, chambres d'hôtels, maisons de parcs, crêperies, camping à la ferme, etc.).

Le Ministère de l'Economie et des Finances a présenté les observations suivantes :

" L'institution d'un droit de timbre sur les affiches visibles des voies publiques a pour objet de limiter une prolifération qui porte préjudice aux paysages et compromet la sécurité routière. Le but ainsi défini ne peut être atteint que si la loi reçoit une application très large et si les exemptions sont appliquées strictement.

" Si des exonérations ont été prévues au deuxième alinéa du paragraphe II de l'article 944 du Code général des impôts au profit des affiches constituant la présignalisation des hôtels, restaurants, garages et postes de distribution de carburants, c'est en vue de signaler aux usagers de la route certains services qui peuvent leur être indispensables et non pour permettre aux établissements concernés de faire de la publicité en exemption du droit de timbre.

" L'extension de ces exonérations à des établissements non prévus par le texte de loi comporterait un risque de contagion à l'ensemble des commerces, et remettrait donc en cause l'objectif même de la loi.

" Bien entendu, lorsqu'une " crêperie " fonctionne en fait comme un restaurant, elle peut bénéficier de l'exemption dans les mêmes conditions. "

Le Médiateur ne conteste pas la nécessité d'une réglementation restrictive en vue de protéger les paysages et l'environnement, mais il persiste à penser qu'en matière de formes nouvelles d'hébergement et de restauration dans le secteur touristique une amélioration de la réglementation actuelle doit être étudiée. Il poursuit donc l'examen de cette affaire.

Le Médiateur souhaitait un examen d'ensemble de la législation française en ce domaine du point de vue de l'équité et une comparaison avec les législations étrangères (cf. Rapport de 1973).

Le Ministère de l'Economie et des Finances a présenté ainsi qu'il suit le point des législations française et étrangères. Il convient de noter qu'un projet de loi apportant une profonde réforme de l'imposition des plus-values et des gains en capital devrait être soumis au Parlement dans le courant de l'année 1975 :

* " En ce qui concerne l'imposition des plus-values, la législation fiscale française est caractérisée :

" - par l'existence de plusieurs régimes de taxation des profits immobiliers (régime des plus-values sur terrains à bâtir, régime des profits immobiliers spéculatifs, régime des profits de lotissements, régime des profits de construction). Ces régimes peuvent comporter des règles d'assiette et des modalités d'imposition différentes qui permettent de moduler la charge fiscale en fonction des caractéristiques propres de l'opération réalisée.

" Ainsi, par exemple, le régime des plus-values sur terrains à bâtir est plus libéral que celui des profits spéculatifs ou que celui des profits de lotissements :

" - par l'adoption de règles atténuées d'imposition en ce qui concerne les plus-values nées de la cession d'actifs professionnels (exemples : régime des plus-values à long terme, taxation réduite en cas de cessation d'une activité libérale) ;

" - par de très larges secteurs d'exonération en ce qui concerne les plus-values sur biens meubles ou valeurs mobilières.

* " Les législations étrangères (Allemagne, Etats-Unis, Grande-Bretagne, Suède, etc…) ont, en règle générale, institué des régimes de taxation des plus-values et des gains en capital.

" Aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, la " Capital gains tax " est caractérisée :

" - par une assiette extrêmement large : tous les biens meubles et immeubles sont, sauf rares exceptions, imposables ;

" - par la possibilité d'application au gain réalisé d'un taux proportionnel ;

" - par le fait qu'aucun correctif n'est appliqué pour tenir compte de l'inflation et de l'érosion monétaire.

* " Le Gouvernement entend réaliser dans les prochains mois une profonde réforme de l'imposition des plus-values et des gains en capital. Tous les problèmes que peut poser, sur le plan de l'équité, la mise en œuvre de cette imposition généralisée, feront l'objet d'un examen approfondi dans le cadre de la préparation du projet de texte qui devrait être soumis au Parlement dans le courant de l'année 1975. "

Les modalités d'intervention de l'A.N.A.H., en l'état actuel des textes, interdisent à cet établissement public de subventionner des opérations autres que celles concernant l'amélioration de l'habitat. L'A.N.A.H. ne peut donc actuellement subventionner la transformation d'un local à usage commercial en appartement (n° 119)Le Médiateur désirait connaître les résultats de l'étude conduite à la Direction de la Construction et à l'A.N.A.H. en vue de rechercher une extension du champ de compétence de l'Agence notamment pour la sauvegarde des vieux quartiers des villes.

Le Ministère de l'Equipement a présenté les observations ci-après :

" L'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) a une position qui rejoint celle du Médiateur pour des raisons d'opportunité :

" - la transformation des locaux en cause contribuerait à lutter contre la désagrégation des vieux quartiers ;

" - du fait de leur situation en rez-de-chaussée, les boutiques inutilisées peuvent offrir un moyen adapté de logement pour des personnes âgées ou des handicapés physiques.

" Le Ministère de l'Equipement partage ce point de vue, qui se heurte à l'instruction, en date du 14 août 1973, publiée au bulletin officiel de la direction générale des impôts du 11 septembre 1973.

" Cette instruction assimile à des immeubles neufs " les immeubles ou parties d'immeubles ayant fait l'objet de travaux qui ont abouti à créer de nouveaux locaux habitables ou à augmenter le volume ou les surfaces de ceux existants ". Elle précise que les travaux dont il s'agit s'entendent, en particulier, des travaux de mise en état d'habitabilité de locaux antérieurement affectés à un usage autre que l'habitation, dès lors que le changement d'affectation résulte de travaux d'aménagement importants (installation de cuisines, salles de bains, etc…) et non de travaux assimilables à des travaux d'entretien (tels que réfection des peintures et des tapisseries, etc...).

" La conséquence explicitement tirée, par l'instruction en cause, des dispositions rappelées ci-dessus, est le non-assujetissement à la taxe additionnelle au droit de bail.

" Or, l'article 1 du décret n° 71-806 du 29 septembre 1971, portant règlement d'administration publique relatif à l'A.N.A.H., lie son intervention à la perception de ladite taxe additionnelle. "

Le Médiateur, tout en restant préoccupé par l'élargissement des interventions financières de l'A.N.A.H., ne se dissimule pas qu'une telle réforme ne pourrait être que l'aboutissement d'études nécessairement longues.


3. L'assouplissement.


Les sanctions prévues, en cas d'oubli de paiement des cotisations, à l'article 5 de la loi n° 66-509 du 12 juillet 1966 modifiée, " assouplies " ensuite par une circulaire ministérielle du 14 décembre 1972 paraissant encore sévères, le Médiateur avait attiré l'attention du Ministère du Travail sur cette question (cf. Rapport 1973, n° 1270).

Le Ministère a donné à ce sujet la réponse positive suivante :

" La loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat a modifié, dans le sens de l'assouplissement, les dispositions antérieurement en vigueur relatives à l'ouverture du droit aux prestations. En effet, les assurés disposent, à compter de la date de l'échéance, d'un délai de trois mois pour se libérer. Ce délai peut lui-même être prolongé en cas de force majeure ou de bonne foi dûment prouvée. Cette dernière disposition fera l'objet d'un décret en Conseil d'Etat qui est actuellement en cours d'examen par les départements ministériels compétents. "

Les nouvelles dispositions de calcul de l'assurance-vieillesse telles qu'elles résultent de la loi du 31 décembre 1971 et du décret du 28 janvier 1972 entraînent des disparités entre les bénéficiaires.

Le Médiateur a demandé, en conséquence que soient poursuivies les recherches en vue de réduire ces disparités et de simplifier les procédures.

Le Ministère du Travail a fait la réponse suivante :

" Les disparités signalées sont actuellement étudiées par le Ministère en liaison avec la Caisse nationale d'assurance vieillesse. Une solution forfaitaire au profit des pensionnés dont la retraite a été liquidée avant l'intervention de la loi du 31 décembre 1971 est envisagée par le Ministère du Travail mais ne pourra être adoptée que compte tenu des possibilités financières du régime. "

Le Médiateur avait suggéré un assouplissement des conditions mises à l'octroi d'avantages fiscaux aux contribuables atteints d'invalidité sur les trois points suivants (cf. Rapport 1973) :

- Problème général soulevé par la définition des notions de " revenu " et d'" emploi du revenu ".

- Examen de la possibilité de déduire des revenus déclarés, dans une mesure à fixer, les dépenses nécessitées par l'emploi d'infirmières ou de garde-malades (n° 253 et 311).

- Invalidité et calcul de l'impôt sur le revenu (n° 1455).

A ces trois questions, le Ministère de l'Economie et des Finances a apporté les précisions suivantes :

- Problème général soulevé par la définition des notions de " revenu " et d' " emploi du revenu ".

En vertu du principe général posé par la loi, les dépenses déductibles du revenu imposable doivent être effectuées en vue de l'acquisition ou de la conservation du revenu.

Par application de ce principe, les dépenses que supportent les entreprises pour l'emploi de leur personnel sont déductibles du bénéfice industriel ou commercial.

En revanche, les salaires versés aux employés de maison n'ont pas de lien direct avec l'acquisition d'un revenu. Ils ne peuvent donc être pris en compte pour l'établissement de l'impôt.

- Déduction des salaires versés par les personnes âgées ou invalides.

Elle ne peut être envisagée pour trois raisons :

* sur le plan social, les personnes handicapées dont les frais de garde-malade ne sont pas pris en charge par la sécurité sociale ou l'aide sociale appartiennent déjà, en général, à une catégorie sociale relativement aisée ;

* sur le plan de l'équité fiscale, la mesure aboutirait à prendre en compte la plupart des frais de domesticité des personnes âgées, qu'elles soient réellement malades ou non ;

* de toutes façons, une telle mesure serait difficilement compatible avec le maintien des avantages dont bénéficient les invalides isolés au titre du quotient familial.

- Invalidité et calcul de l'impôt sur le revenu.

La situation fiscale des contribuables invalides fera l'objet d'un examen particulier dans le cadre d'une loi de finances, conformément aux engagements pris par le Gouvernement an cours des débats sur le projet de loi d'orientation en faveur des personnes handicapées. "

Le Médiateur, tout en exprimant de sérieuses réserves sur certains des arguments exposés ci-dessus, note que la situation fiscale des contribuables invalides sera examinée dans le cadre d'une prochaine loi de finances.

Il se propose de suggérer des mesures tendant à remédier à des situations particulièrement douloureuses et choquantes dues à l'état de choses actuel.

Le Médiateur s'était enquis d'un assouplissement possible des conditions d'affiliation lorsque l'intéressé a travaillé à l'étranger (cf. Rapport 1973, n° 638).

Le Ministère du Travail a rappelé, ce qui est juridiquement incontestable que " les régimes complémentaires de retraite du secteur privé sont organisés et gérés par les partenaires sociaux : l'Administration ne peut donc intervenir dans leur fonctionnement.

" En ce qui concerne le régime des cadres, une exception a été apportée au principe de l'adhésion collective et à la territorialité : l'adhésion individuelle de cadres (art. 4 et 4 bis) travaillant à l'étranger est possible dans certaines conditions. "

Selon les dispositions réglementaires en vigueur, la prise en charge du traitement orthodontique par la sécurité sociale ne peut être effective que si l'enfant a moins de douze ans à la date du début du traitement (n° 118)Le Médiateur a demandé au Ministère du Travail d'effectuer une enquête ayant pour objet d'apprécier les conditions d'application de la réglementation actuelle, le nombre et l'importance des difficultés portées à la connaissance des services, de juger, enfin, de l'opportunité d'un assouplissement de la réglementation pour éviter une sévérité contraire à l'équité.

Le Ministère rappelle, dans la réponse ci-dessous, qu'une latitude d'appréciation a été donnée par circulaire aux praticiens-conseils :

" Les dispositions de la nomenclature générale des actes professionnels relatives à l'orthopédie dento-faciale (O.D.F.) ont été modifiées à plusieurs reprises en fonction de l'évolution des techniques et des résultats obtenus.

" C'est ainsi qu'en 1964, entre autres aménagements, l'âge limite pour la prise en charge des traitements a été porté de neuf à douze ans. 

" Lors de la refonte de la nomenclature, en 1972, de nouvelles définitions et un resserrement des coefficients ont été apportés pour l'O.D.F.

" A cette occasion, la question de l'âge limite a été réexaminée. Selon l'avis unanime des stomatologistes et chirurgiens-dentistes les plus qualifiés en O.D.F. et présents à la Commission de la nomenclature, il est apparu inopportun de repousser la limite à treize ans, comme l'avaient suggéré des représentants des Caisses d'assurance maladie.

" En effet, la limitation ne joue que pour le début du traitement et il y a intérêt à exécuter celui-ci à une certaine époque de la croissance.

" Les définitions adoptées en 1972 sont d'ailleurs de nature à encourager la mise en route du traitement avant les douze ans révolus, son exécution se poursuivant sur plusieurs années : trois à six ans s'il y a une période de contention ou des interruptions.

" Dans les cas exceptionnels où l'âge physiologique de l'enfant ne correspond pas à celui de l'état civil, une latitude d'appréciation a été donnée par circulaire aux praticiens-conseils. Il est envisagé d'apporter la même latitude pour certains cas d'enfants mongoliens récemment apparus. "

En vertu des textes actuellement en vigueur, une bourse d'enseignement supérieur ne peut être renouvelée à un étudiant qui a échoué à ses examens (n° I-1373).

Le Médiateur ayant souhaité un assouplissement de cette réglementation, le Secrétariat d'Etat aux Universités a fait connaître que :

" Dans le projet de réforme de l'aide aux étudiants préparé par les Services, un assouplissement est effectivement proposé qui devrait permettre, s'il était retenu, et sous certaines conditions, le maintien de l'aide directe aux étudiants obligés à un redoublement. "

Le Médiateur avait souhaité un assouplissement des règles présidant à l'attribution des bourses d'enseignement (cf. Rapport pour 1973).

Le Ministère de l'Education a fait savoir que " le problème était au centre des préoccupations des services ministériels et que l'étude menée depuis quelques mois était sur le point d'aboutir. "

Le Médiateur avait demandé un examen éventuel du problème posé par le régime fiscal applicable aux résidences construites en prévision de retraite ; harmonisation et extension possibles des facilités actuellement accordées (cf. Rapport 1973, nos 23 et 867).

Le Ministère de l'Economie et des Finances a présenté les observations ci-dessous :

" Impôt sur le revenu : (cf. Rapport du Médiateur de 1973). La personne qui a fait construire en prévision de sa retraite une habitation dont elle dispose déjà, soit par elle-même, soit en faveur de sa famille, n'est pas fondée à déduire de ses revenus, dans les conditions fixées à l'article 156 - II 1° bis du Code général des impôts, les intérêts de l'emprunt contracté pour cette construction, qui ne saurait être assimilée à l'habitation principale. 

" Cependant, les dispositions de cet article ont été assouplies depuis 1970 (loi n° 70-199 du 21 décembre 1970) en faveur des personnes qui acquièrent, font construire, ou font réparer un immeuble destiné à leur servir prochainement de résidence principale ; elles peuvent déduire les intérêts des prêts contractés par ces opérations, ainsi que les dépenses de ravalement, mais à condition de s'engager à transférer leur habitation principale dans l'immeuble avant le 1er janvier de la troisième année qui suit celle de la conclusion du contrat de prêt ou de l'acquittement des frais de ravalement.

" Compte tenu du caractère dérogatoire des possibilités de déduction prévues par l'article 156 - II - 1° bis du Code général des impôts et revues par la loi de finances pour 1975, le Département ne peut envisager que des résidences secondaires soient, à cet égard, assimilées à des résidences principales, en dehors des cas déjà prévus.

" Taxe foncière sur les propriétés bâties : La suppression de l'exemption de longue durée de contribution foncière, pour la généralité des locaux d'habitation achevés après le 31 décembre 1972, a eu pour corollaire la disparition des problèmes soulevés, en ce domaine, par la définition de la résidence principale. Désormais, la durée de l'exemption est fixée uniformément à deux ans, quelle que soit l'affectation des locaux. Les habitations à loyer modéré continuent toutefois à être exonérées pendant quinze ans, mais leur affectation à l'habitation principale constitue la règle. "

Compte tenu notamment des charges que peuvent imposer aux budgets des collectivités locales les constructions des résidences secondaires, le Médiateur ne s'estime pas en mesure de proposer une modification de la réglementation.

Le Médiateur avait demandé au Ministère de l'Economie et des Finances un examen des moyens de rendre moins rigoureuse l'application du principe de l'annualité de l'impôt en matière de contributions locales, compte tenu de la mobilité croissante des contribuables (cf. Rapport 1973).

Le Ministère donne à ce sujet les précisions suivantes :

" Le principe de l'annualité s'oppose à ce qu'un redevable de la taxe foncière ou de la taxe d'habitation qui change d'appartement en cours d'année puisse demander à l'administration de transférer une partie de sa cotisation au nouvel occupant.

" La possibilité d'aménager cette règle a été examinée de manière très approfondie par le Parlement, à l'occasion du débat relatif à la modernisation des bases de la fiscalité directe locale (loi n° 73-1229 du 31 décembre 1973). Sur proposition du rapporteur de la commission des lois, le Sénat avait tout d'abord adopté un amendement autorisant l'ancien occupant à réclamer à son successeur le remboursement d'une fraction de la taxe d'habitation établie pour l'année en cours (Cf. J.O. Sénat du 18 octobre 1973, pages 2993 et 2994). Ce texte a été disjoint par l'Assemblée Nationale à la demande du rapporteur du projet de loi (Cf. J.O. Débats Assemblée Nationale du 21 décembre 1973, p. 9251), et n'a pas été repris par la commission mixte paritaire.

" Il est apparu en effet que les inconvénients du texte proposé par le Sénat l'emportaient assez largement sur les avantages à en attendre

" a) les personnes qui prennent en location ou achètent un logement en cours d'année ne paient les impôts locaux portant sur cette habitation que l'année suivante. Il n'est donc pas illogique qu'elles acquittent les mêmes impositions pour l'année entière lorsqu'elles quittent leur logement ;

" b) le fractionnement des impositions conduirait à réclamer deux cotisations partielles au titre d'une même année, à chacun des ménages concernés. Cette procédure ne présenterait donc un intérêt que pour les personnes qui s'installent dans un logement plus petit ou de moindre confort, ou qui transfèrent leur habitation dans une commune où la pression fiscale est moins forte. La juridiction gracieuse permet actuellement de tenir compte de cette situation dans des conditions beaucoup plus souples que ne le ferait une disposition législative ;

" c) rien ne s'oppose à ce que les redevables conviennent de partager prorata temporis la taxe d'habitation ou la taxe foncière. Une stipulation en ce sens figure d'ailleurs dans la généralité des actes de vente. L'intervention de l'administration en ce domaine ne ferait donc qu'alourdir la procédure, retarder le règlement des créances, et compliquer le recouvrement de l'impôt. Une procédure analogue est certes prévue en matière de patente, mais sa mise en œuvre est assez exceptionnelle :

" - le transfert n'est possible que si le cessionnaire exerce une activité de même nature que le cédant ;

" - les redevables règlent, en général, cette question à l'amiable ;

" - le nombre des patentés (2.203.000) est treize fois plus faible que celui des redevables de la taxe d'habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (18.836.000 + 9.730.000 = 28.566.000) ;

" d) enfin, le fractionnement des cotisations aurait des conséquences défavorables pour les collectivités locales ou le Trésor public, toutes les fois où un local ne serait pas immédiatement réoccupé.

" Pour l'ensemble de ces motifs, il ne paraît pas souhaitable de demander au Parlement d'aménager le principe de l'annualité des impôts locaux, dont il a décidé le maintien il y a un an. "

Le Médiateur ne peut que constater que le Parlement s'est prononcé en connaissance de cause sur cette affaire, mais prend acte du fait que les contribuables ont la possibilité de partager prorata temporis la taxe d'habitation ou la taxe foncière d'une part, et que la juridiction gracieuse permet de tenir compte de situations particulières d'autre part.


L'ELABORATION DES REFORMES


Si les nombreuses réclamations adressées au Médiateur font de lui un observateur privilégié pour détecter le mauvais fonctionnement d'un service public, l'insuffisance d'une réglementation, l'inadaptation d'une loi dans tel ou tel domaine, il ne peut agir seul sans le concours de l'ensemble du corps administratif, d'autant plus que le Médiateur sait que la loi du 3 janvier 1.973 qui a institué sa fonction ne prévoit pas explicitement un tel rôle.

Aussi, le Médiateur s'étant engagé, par la nature des choses, dans cette action réformatrice dès le début de son institution, il a veillé à élaborer et mettre au point ses propositions de réformes en étroite liaison avec les Ministères par l'intermédiaire de ses correspondants.

Révéler les aspirations des citoyens, protéger leur autonomie face à une bureaucratie parfois trop contraignante, associer à cette action novatrice des administrateurs dont les préoccupations quotidiennes sont aussi accablantes, n'est-ce pas pour le Médiateur une mission exaltante ?

Il a eu d'ailleurs la satisfaction de constater que ce point de vue était partagé, puisque les sénateurs auteurs de la proposition de loi n° 118 envisage compléter l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973 par la phrase suivante : " lorsqu'il apparaît au Médiateur, à l'occasion d'une réclamation dont il a été saisi, que l'application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut suggérer à l'autorité compétente toutes mesures qu'il estime de nature à y remédier dans l'avenir et recommander à l'organisme concerné toute solution permettant de régler en équité la situation du requérant " et l'article 14 par : " ... et suggère les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à des textes législatifs ou réglementaires ".

Aussi, le Médiateur s'étant engagé, par la nature des choses, dans cette action réformatrice dès le début de son institution, il a veillé à élaborer et mettre au point ses propositions de réformes en étroite liaison avec les Ministères par l'intermédiaire de ses correspondants.

Révéler les aspirations des citoyens, protéger leur autonomie face à une bureaucratie parfois trop contraignante, associer à cette action novatrice des administrateurs dont les préoccupations quotidiennes sont aussi accablantes, n'est-ce pas pour le Médiateur une mission exaltante ?

Il a eu d'ailleurs la satisfaction de constater que ce point de vue était partagé, puis que les sénateurs auteurs de la proposition de loi n° 118 envisagent de compléter l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973 par la phrase suivante : " lorsqu'il apparaît au Médiateur, à l'occasion d'une réclamation dont il a été saisi, que l'application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut suggérer à l'autorité compétente toutes mesures qu'il estime de nature à y remédier dans l'avenir et recommander à l'organisme concerné toute solution permettant de régler en équité la situation du requérant " et l'article 14 par : " ... et suggère les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à des textes législatifs ou réglementaires ".



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