Année 1985


Les réformes




Comme chaque année, ce rapport se terminera par un bilan de l'activité déployée, en 1985, en matière de réformes de la loi, du règlement, ou de la pratique administrative.

Mais, comme il s'agit du dernier rapport du Médiateur en exercice, il a paru intéressant de faire suivre ce tableau complet de l'activité d'une année, d'un bilan plus global, rassemblant sous une forme concise les principaux résultats de son action réformatrice depuis son entrée en fonction (19 septembre 1980) jusqu'au 31 décembre 1985.

I-BILAN DE L'ANNÉE 1985

A- Propositions émises en 1985



Au cours de cette année, les services du Médiateur ont initié 33 propositions de réforme. 25 d'entre elles ont été élaborées et soumises au Gouvernement avant le 31 décembre 1985.

L'effort a été particulièrement axé sur les problèmes familiaux et sociaux d'une part, et sur tout ce qui touche au fonctionnement de la Justice d'autre part: sur de telles questions, il est naturel que les propositions de réformes soient plus substantielles que nombreuses.

-PRM 85-01: Identification précise des services expéditeurs sur les correspondances.

Le dépouillement des nombreuses lettres qui sont adressées au Médiateur fait très souvent apparaître l'absence des éléments essentiels nécessaires à l'identification de l'expéditeur. Les indications

Indications portées sont trop sommaires (sigle incompréhensible, adresse incomplète, numéro de téléphone erroné, signature illisible...) pour permettre une réponse immédiate, écrite ou téléphonique.

La " levée de l'anonymat ", mesure destinée à améliorer la qualité des relations entre les agents et les usagers, a déjà recueilli un accueil très favorable. Dans la même optique, le Médiateur suggère donc que toutes les correspondances émanant des administrations, des services publics, mais aussi des entreprises, des associations et enfin des particuliers eux-mêmes, comportent toutes indications et précisions indispensables à un bon règlement des affaires.

Il fait remarquer également que les documents, dépliants ou guides d'information, ne précisent pas toujours la date à laquelle ils ont été établis, ce qui peut parfois être gênant pour l'usager. Il rappelle donc l'intérêt qu'il y aurait à ce que tous ces documents soient datés.

-PRM 85-02: Indemnité compensatrice de congés payés pour les fonctionnaires ou agents non titulaires de l'Etat.

A plusieurs reprises, le Médiateur a été saisi de réclamations d'agents publics qui, n'ayant pu bénéficier des congés annuels auxquels ils pouvaient prétendre, se plaignaient de ne percevoir aucune indemnité compensatrice de ce congé. Les exemples sont variés et concernent soit des fonctionnaires (ou leurs ayants droit), soit des non titulaires.

En ce qui concerne les agents non titulaires, une jurisprudence constante du Conseil d'Etat rappelle qu'" aucun texte de portée générale, aucun principe général dans le régime du droit public, ne reconnaît à l'ensemble des agents non titulaires de l'Etat un droit à une indemnité compensatrice de congés payés, dans le cas où l'agent cesse ses services avant d'avoir pu bénéficier de son congé annuel ".

La même solution est appliquée aux agents titulaires.

Cette règle a d'ailleurs été reprise dans la circulaire " Fonction Publique n° 1452 " du 16 mars 1982, relative aux congés annuels des fonctionnaires et agents des administrations de l'Etat et dans le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l'Etat: ces deux textes précisent qu'" un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ". Ces congés ne sont pas non plus reportables sur l'année suivante.

Les nouveaux statuts de la Fonction Publique de l'Etat ou des collectivités territoriales n'ont rien prévu d'autre en ce domaine.

Cette solution appliquée aux agents publics semble paradoxale, alors que, dans le même temps, une solution tout autre est retenue dans le droit privé. Le Code du Travail, dans ses articles L. 223-1 à L. 223-17, prévoit en effet que toute période de travail d'un mois minimum donne droit à un congé de deux jours et demi par mois de travail, et que, si le salarié n'a pu bénéficier de la totalité du congé auquel il avait droit, il doit recevoir, pour la fraction de ce congé dont il n'a pas bénéficié, une indemnité compensatrice. La loi prévoit même, pour certaines professions particulières (professions à caractère discontinu notamment), l'institution de caisses de congés payés, auxquelles les employeurs sont tenus d'adhérer et qui assurent elles-mêmes le paiement des congés payés.

On comprend mal que la puissance publique, imposant cette règle générale aux entreprises du secteur privé, s'exonère elle-même de cette obligation.

Le Médiateur considère que le bénéfice d'une indemnité compensatrice de congés payés devrait constituer un droit pour tous les salariés, qu'ils ressortissent au droit public ou au droit privé. Cette solution pourrait intervenir pour la Fonction Publique sans qu'il soit besoin d'une loi, puisque la règle actuellement appliquée ne résulte d'aucune interdiction légale.

-STR 85-01 : Assouplissement des conditions de réemploi des

personnes considérées comme guéries d'une maladie grave.

Le Médiateur a été souvent interpellé sur les difficultés importantes et moralement difficilement supportables auxquelles se heurtent les personnes guéries d'une maladie grave (comme le cancer) pour retrouver après leur guérison une activité professionnelle soit dans le secteur privé, soit dans le secteur public.

C'est dans ce sens qu'il est intervenu auprès des différents ministères concernés pour qu'une réflexion d'ensemble soit menée et que des lignes d'action soient rapidement dégagées, afin que les situations décrites puissent être traitées dans les meilleures conditions possibles.

Cette proposition a reçu un premier accueil favorable de la plupart des ministères et tous s'accordent à reconnaître la nécessité d'une réflexion commune sur l'ensemble du problème soulevé. Dans le secteur public, le retour des fonctionnaires guéris ne pose pas de problèmes. Des dispositions permettent aux personnes concernées une réinsertion plus facile et une meilleure adéquation des possibilités physiques et intellectuelles de ces agents aux emplois proposés.

En ce qui concerne l'entrée dans la Fonction Publique, la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 a supprimé l'obstacle juridique de principe qui posait un interdit général et absolu pour les personnes atteintes d'affections tuberculeuses, cancéreuses ou nerveuses.

En ce qui concerne le secteur privé, le Ministère de l'Emploi, du Travail et de la Formation Professionnelle rappelle que la jurisprudence de la Cour de Cassation interdit notamment aux employeurs de demander à leurs futurs salariés au moment de leur embauche des renseignements et des pièces qui ne soient pas de nature professionnelle (arrêt du 17/12/1973). Le Médiateur a en effet évoqué dans sa proposition le cas plusieurs fois renouvelé de l'exigence d'un contrat d'assurance-vie comme condition préalable à l'embauche.

Ce département confirme par ailleurs qu'aucune disposition légale ou conventionnelle ne fait obstacle au réemploi des personnes ayant été atteintes d'une maladie grave.

Il faut souhaiter que ces premières réponses s'accompagnent d'une meilleure sensibilisation de l'ensemble du monde du travail aux problèmes signalés et de l'élaboration de solutions les plus humaines possible.

-PRL STR 85-02:

I- Application du droit des invalides atteints de cécité à l'assistance d'une tierce personne. Dossier n° 850971.

II- Rappel de la proposition de réforme n° STR 82-57. Institution d'une voie de recours contre la décision de l'expert unique commis en cas de contestation d'ordre médical entre l'assuré et la Caisse (décret n° 59-160 du 7 janvier 1959, art. 7). (Emise le 9 avril 1985).

Le degré d'invalidité dont souffre une personne handicapée, qui est fixé par les C.O.T.O.R.E.P. (Commissions Techniques d'Orientation et de Reclassement Professionnel), détermine le droit ou non pour ce handicapé à bénéficier de l'assistance d'une tierce personne.

Le Médiateur a eu l'occasion d'examiner le " questionnaire " qui, rempli par le médecin au cours d'un examen médical, est destiné à apporter les éléments d'appréciation sur le besoin réel qu'un invalide a de l'aide d'une tierce personne. Ce questionnaire lui est apparu comme conçu uniquement pour les invalides moteurs et difficile, voire impossible, à appliquer pour d'autres catégories de handicapés, notamment les aveugles.

C'est ce qui a motivé le premier volet de sa proposition.

Celle-ci a fait l'objet d'une réponse du Ministère des Affaires Sociales du 17 juillet 1985; elle a été également étudiée lors d'une réunion organisée par la Mission R.P.A. (Mission Permanente de Rénovation et de Prospective Administratives) au Secrétariat d'Etat chargé de la Fonction Publique et des simplifications administratives.

Selon le Ministère des Affaires Sociales, ce "questionnaire " sert de base à la décision médicale mais ne lie pas celle-ci: il serait donc satisfaisant. La Mission R.P.A. lui a cependant demandé de réexaminer la proposition du Médiateur et de mettre au point un questionnaire spécifique pour les différentes catégories de handicap.

Dans sa proposition, le Médiateur " relançait " également deux propositions émises en 1981 et 1982 " STR 81-56 ", relative à la procédure de révision des taux d'invalidité et " STR 82-57 ", qui complétait la précédente sur les moyens de pallier l'absentéisme des médecins traitants devant les Commissions Régionales et de hâter les décisions de la Commission Nationale Technique; elle suggérait aussi l'institution d'une voie de recours contre la décision de l'expert unique commis en cas de contestation d'ordre médical entre l'assuré et la caisse .

Parmi les différents problèmes posés par le contentieux technique et étudiés dans les deux propositions précitées, le Médiateur retenait essentiellement, dans sa relance, la nécessité d'instituer une voie d'appel dans les cas de décisions prises par un expert médical unique, cette question revêtant une importance particulière dans la mesure où, selon la réglementation actuelle, la décision de l'expert s'impose à l'intéressé comme à la caisse, ainsi qu'à la juridiction compétente.

Dans sa réponse en date du 27 août 1985, le Ministère des Affaires Sociales a fait savoir qu'un projet de décret allant dans le sens proposé par le Médiateur était en cours d'élaboration.

Sur le problème général du contentieux technique de la sécurité sociale, cette réponse a confirmé qu'un certain nombre d'améliorations, dont le Médiateur avait déjà été parfois informé à l'occasion de l'instruction de dossiers individuels, étaient en cours. Parmi ces mesures, il faut citer : des allégements de procédure pour les Commissions Régionales d'invalidité; des mesures permettant d'accélérer le fonctionnement de la Commission Nationale Technique (augmentation du nombre de séances des sections, accélération de la notification des jugements).

Les réclamations relatives à cette matière ont toujours été nombreuses. Le Médiateur se réjouit des progrès qui y sont faits et suit attentivement l'évolution des mesures la concernant.

-PRL STR 85-03 : Proposition de réforme relative à l'information à donner sur l'assurance personnelle.

Les cas dans lesquels il est possible de résilier une assurance personnelle sont au nombre de trois seulement:

- lorsque l'assuré entre à nouveau dans un régime obligatoire de sécurité sociale;

- lorsqu'il devient ayant droit d'un assuré obligatoire;

- lorsqu'il a quitté le territoire français pendant plus d'un an.

Cette limitation, extrêmement stricte, gêne beaucoup de personnes qui, amenées par une modification de situation ou d'activité professionnelle à changer de régime d'assurance, se voient refuser toute possibilité de résiliation.

Leur réaction est alors de dire qu'elles n'ont jamais été informées du caractère pratiquement irréversible de leur adhésion à l'assurance personnelle.

Pour éviter les contestations de ce genre, le Médiateur a proposé qu'une meilleure information soit donnée aux futurs assurés: le principe de l'irréversibilité sauf les trois exceptions prévues- de l'assurance personnelle serait rappelé en caractères apparents au bas du verso du formulaire de demande d'assurance.

Le Ministère concerné a accueilli favorablement cette suggestion et des directives ont été données à l'organisme national de sécurité sociale pour une modification dans le sens souhaité de l'imprimé en question; le Centre d'Enregistrement et de Révision des Formulaires Administratifs (C.E.R.F.A.) sera associé à cette révision.

-PRL STR 85-04: Remboursement des appareils de prothèse de haute technicité.

Le Médiateur est saisi de plus en plus souvent de problèmes concernant le remboursement d'appareils de prothèse de prix très élevé. La Sécurité sociale n'est évidemment pas toujours en mesure de faire face aux débours importants qui lui incomberaient de ce fait. Mais une telle attitude ne peut être maintenue sans risque.

Risque en tout premier lieu de permettre aux seuls handicapés ayant des moyens suffisants de bénéficier des avancées de la science.

Risque aussi de voir la recherche stagner, aucune incitation, aucune stimulation ne venant favoriser des découvertes dépassant les objectifs les plus immédiats. Pas davantage il n'y aura de production industrialisée des appareils nécessaires - créatrice d'ailleurs d'emplois - ni de possibilité d'exploitation de brevets d'inventions .

D'une façon plus générale enfin, risque de voir la Sécurité sociale et son administration de tutelle s'en tenir à la prise en compte du coût immédiat, sans étudier, ou même vouloir étudier, le coût à moyen terme et considérer qu'un handicapé quel qu'il soit, appareillé correctement - et il le sera de plus en plus complètement avec les progrès en cours de la technique n'est plus un handicapé puisqu'il peut s'intégrer dans la vie de tous les jours n'est donc plus, de ce fait, une charge pour la société.

Il paraît urgent dans ces conditions de réfléchir à cette question de financement qui va peser de plus en plus lourdement sur toutes les décisions d'appareillage des handicapés, avec l'évolution des techniques et l'avancée de la science médicale. Une réflexion en ce sens devrait donc être rapidement engagée avec l'ensemble des ministères concernés. Le groupe ainsi constitué pourrait utilement comprendre des représentants de la Croix-Rouge, de différentes organisations caritatives s'occupant spécialement des handicapés... I1 est également proposé de faire participer aux décisions d'agrément des appareils l'ensemble des parties intéressées.

Dans les cas urgents, des commissions ad hoc pourraient être appelées à se prononcer sur les modes de paiement à envisager et à décider du montant des participations à réclamer.

Par courrier en date du 7 octobre 1985, le Ministère de la Recherche a reconnu l'ampleur et la complexité du problème et a donné son accord de principe à la collaboration suggérée par le Médiateur. Il rappelait que la mission de préparer un programme de développement industriel des matériels destinés aux personnes à mobilité réduite avait été confiée à Mme Comte par le Secrétariat d'Etat, chargé de l'Economie. Par ailleurs, à une réunion de préarbitrage, le Ministère des Affaires Sociales a précisé qu'un groupe de travail réfléchissait également au problème.

Il faut espérer que l'expérience menée à Garches entre diverses associations, les Affaires Sociales et la Recherche, en vue de connaître le coût du matériel et de l'insertion des handicapés dans le cadre plus restreint des para et tétraplégiques aidera puissamment à la mise en place rapide des structures souhaitées.

-PRL STR 85-05: " Neutralisation " du congé parental d'éducation pour l'examen des droits aux prestations de la Sécurité sociale.

- Extension de la proposition au congé sabbatique.

Pour avoir droit à des indemnités journalières de la Sécurité sociale en cas de maladie et, éventuellement, à une pension d'invalidité, il faut justifier d'une durée minimum d'immatriculation à la Sécurité sociale et d'un nombre minimum d'heures de travail au cours d'une période de référence.

Le Médiateur a été saisi de réclamations d'assurées sociales qui, ayant bénéficié d'un congé parental de deux années après une naissance, sont tombées gravement malades peu de temps après leur reprise de travail, avant que ne soient réunies les conditions d'immatriculation et d'activité exigées pour le versement d'indemnités journalières au-delà de six mois d'interruption de travail et l'octroi d'une pension d'invalidité (dossiers n° 79-2026 et 84-2143).

Avant l'interruption due à ce congé parental, ces assurées avaient exercé pendant plusieurs années une activité salariée: plus de six années dans le premier cas, plus de quatorze dans le second. Le congé parental a constitué pour elles une rupture de leur activité gravement préjudiciable, puisqu'il a abouti à les priver de droits largement acquis avant cette interruption.

Alors que le congé parental est prévu par la loi et même encouragé par les pouvoirs publics, il paraît absolument nécessaire de supprimer toutes les conséquences ultérieures dommageables que peut avoir, au regard de la réglementation de la Sécurité sociale, l'octroi d'un tel congé. Cela implique la " neutralisation " de la durée, quelle qu'elle soit, du congé parental.

Un texte récent, le décret n° 85-567 du 31 mai 1985, pris en application de la loi n° 85-17 du 4 janvier 1985, prévoit que " les personnes qui reprennent le travail à l'issue du congé parental d'éducation prévu à l'article L. 122-28.1 du Code du travail ou de la perception de l'allocation parentale d'éducation retrouvent, pendant trois mois à compter de cette date, les droits aux prestations en nature et en espèces de l'assurance maladie- maternité qui leur étaient ouverts avant la perception de l'allocation parentale d'éducation ou le début du congé parental d'éducation ".

Ce texte offre un début de solution au problème, mais son application ne paraît pas permettre de répondre à toutes les situations découlant de l'interruption d'une activité professionnelle dans le cadre d'un congé parental.

Le principe d'une " neutralisation " totale permettrait une solution parfaitement claire et adaptée à tous les risques. C'est ce que le Médiateur s'attache à obtenir.

Une réclamation parvenue au Médiateur a mis en lumière un problème exactement identique concernant le congé sabbatique (n° 85-2122). Là encore, la formule étant encouragée par le Gouvernement, il serait logique et équitable de prévoir la " neutralisation " de la durée des congés sabbatiques pris dans le cadre défini par la loi.

La proposition du Médiateur est à l'étude.

-PRL STR 85-06: Harmonisation des différents régimes de protection sociale. Validation pour la retraite d'années de guerre.

Le Médiateur a proposé que les périodes ou les assurés ont dû interrompre leur travail en vue de se soustraire aux poursuites dont ils étaient l'objet pour un motif d'ordre politique ou racial, entre le 1er septembre 1939 et le 1er juin 1946, soient assimilées, par les régimes d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales, à des périodes d'assurance obligatoire pour l'ouverture du droit à pension.

Cette assimilation est en vigueur dans le régime général en application de l'arrêté du 9 septembre 1946. L'équité et le principe de l'harmonisation des régimes de Sécurité sociale commanderaient de l'étendre aux régimes d'assurance vieillesse ci-dessus mentionnés.

Dans une réponse ancienne faite à une question écrite de M. Robert Ballanger (1966-n° 19-686), le Ministre des Affaires Sociales de l'époque répondait, " qu'en raison de l'autonomie reconnue par le législateur aux caisses d'allocation vieillesse des travailleurs non salariés, il n'appartient pas au Ministre des Affaires Sociales de prendre l'initiative de modifier sur ce point la réglementation en vigueur ".

Dans une réponse du 7 octobre 1985, c'est la même position que soutient le ministre chargé du budget en notant " au demeurant que ni le Conseil d'administration de l'ORGANIC, ni celui de la CANCAVA n'ont exprimé le souhait de voir adopter la mesure en cause ".

Le Médiateur n'en reste pas moins convaincu que les administrations de tutelle ont un rôle d'incitation à jouer dans la mise en oeuvre progressive de l'harmonisation des régimes de Sécurité sociale et que c'est pour elles un devoir de le faire, notamment lorsque, comme en l'espèce, un alignement sur le régime le plus favorable n'apparaît présenter aucune diff1culté. Le Médiateur maintient donc sa proposition.

-PRL STR 85-07: Assouplissement des règles d'attribution du congé de longue durée dans certains cas.

La vie moderne nous fait côtoyer dans notre travail de plus en plus de handicapés, de malades en voie de guérison ou en cours de traitement, de personnes au psychisme fragile. La plupart d'entre elles reconnaissent que la reprise de leur activité professionnelle est un grand soutien pour elle sur le plan matériel et encore plus sur le plan psychologique.

Diverses possibilités permettent et facilitent cette réinsertion; elles présentent toutes cependant des inconvénients, que ce sait le mi-temps thérapeutique, le mi-temps pour convenances personnelles, etc.

Compte tenu des difficultés qui lui ont été signalées, le Médiateur a imaginé une mesure intermédiaire qui consisterait en l'attribution d'un congé de longue durée préfixé, mais de longueur variable suivant l'état du malade et sur lequel viendraient s'imputer les jours de repos ou de traitement nécessaires; le malade bénéficierait ainsi d'une sorte de capital dont il pourrait disposer au mieux selon les nécessités du service et les exigences de sa santé.

Il proposait également la mise sur pied d'une commission réunissant, entre autres organismes, les représentants du Haut Comité Médical de la Sécurité sociale, dans le cadre d'une étude d'ensemble du problème posé par la " modernisation du régime des congés de maladie ".

Tous les ministères saisis ont réservé un accueil favorable à cette proposition.

En particulier le Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux simplifications administratives a fait connaître qu'il préparait un projet de décret qui prévoit l'attribution de congés de longue durée ou de longue maladie " forfaitaires " pour les fonctionnaires atteints d'une affection ouvrant droit à l'un de ces congés et dont le traitement entraîne des arrêts de travail périodiques et de durée relativement courte (dyalises à domicile, séances de chimiothérapie, etc.).

Une seconde mesure est à l'étude: il s'agit du versement éventuel des allocations de l'assurance invalidité aux fonctionnaires atteints d'une invalidité des deux tiers et empêchés de ce fait de reprendre leurs fonctions à temps plein. Cette possibilité est actuellement ouverte aux ressortissants du régime général et pourrait être étendue aux fonctionnaires par une modification du décret relatif à leur régime spécial de Sécurité sociale. Cette extension permettrait de compenser la perte de rémunération subie lors de la reprise des fonctions à temps partiel.

Ces dispositions sont, dans leur esprit, très proches de la proposition du Médiateur.

-PRI STR 85.08:

Accidents du travail.

Fixation du taux de cotisation.

Procédure de contestation: article L. 132 du Code de la Sécurité Sociale.

La proposition consiste:

- à instituer une procédure de recours gracieux à l'égard des décisions des caisses régionales d'assurance maladie concernant les taux de cotisations d'accidents du travail et à donner compétence en la matière à la " Commission de recours amiable ";

- à porter de 1 à 2 mois le délai dans lequel les recours en la matière doivent actuellement être portés devant la Commission Nationale Technique.

Le Ministère des Affaires Sociales et de la Solidarité Nationale a rapidement fait savoir qu'en ce qui concerne la deuxième mesure, elle avait déjà été reprise dans un projet de décret en cours d'élaboration " qui modifie plusieurs points de la réglementation actuelle du contentieux de la sécurité social".

Quant à la première mesure, " elle mérite une réflexion approfondie; elle soulève en effet un certain nombre de difficultés juridiques et techniques ". Les conclusions de cette réflexion sont donc attendues. Le Ministère de la Justice doit être consulté à cette occasion.

-PRL STR 85-09: Situation des chômeurs soumis aux dispositions du décret n° 82-991 du 24 novembre 1982.

Dans cette proposition de réforme, le Médiateur contestait le " délai de carence " (report du service des indemnités de chômage) institué par le décret susvisé du 24 novembre 1982.

En 1982 en effet, compte tenu des difficultés de l'U.N.E.D.I.C., les partenaires sociaux avaient demandé l'arbitrage du Gouvernement qui, dans ce texte contesté, avait admis la légalité d'un délai de carence, ce délai pouvant alors comprendre à la fois la période couverte par l'indemnité de congés payés et celle qui résultait du " développement ", postérieur au licenciement, de toutes indemnités afférentes à celui-ci.

Aux yeux du Médiateur, cette disposition a entraîné une situation doublement inégalitaire pour les chômeurs soumis à ce texte: par rapport à leurs prédécesseurs, qui ignoraient tout délai de carence, et par rapport à leurs successeurs, bénéficiaires de l'ordonnance du le' avril 1984, pour lesquels la possibilité d'un délai de carence a été cantonnée à la seule couverture de l'indemnité de congés payés.

C'est pourquoi le Médiateur a demandé que soit revue la situation de ces chômeurs, nonobstant le caractère non rétroactif de l'ordonnance de 1984.

Cette mesure a été examinée le 10 octobre 1985 lors d'une réunion organisée par la Mission R.P.A. au Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives.

Le représentant du Ministère des Affaires Sociales a développé les arguments suivants:

- c'est en raison de la situation financière du régime de l'assurance chômage, qui supportait 90 millions de dépenses pour 60 millions de recettes, que la mesure contestée a été prise;

- le système n'est pas aussi pénalisant qu'il le semble à première vue, car le délai de carence se borne à décaler le point de départ du versement des indemnités de chômage, sans réduire le nombre de jours indemnisés;

- l'ordonnance de 1984, qui avait mis fin à ce régime, va être modifiée (une nouvelle convention est effectivement intervenue peu de temps après cette réunion);

- le réexamen de tous les dossiers concernés exigerait un travail extrêmement lourd et coûteux.

Dans ces conditions, le Médiateur ne poursuivra pas plus avant sa proposition.

-PRL STR 85-10: Mensualisation éventuelle du paiement des commissions dues aux voyageurs, représentants et placiers.

L'article L. 751.12 du Code du Travail prévoit expressément que les commissions dues aux voyageurs et représentants de commerce (V.R.P.) donnent lieu à un règlement tous les trois mois.

Mais ce système de paiement est très contraignant, pour les jeunes notamment, qui doivent faire face de plus en plus à de graves problèmes de trésorerie pour couvrir leurs frais professionnels.

C'est pourquoi le Médiateur a proposé que la mensualisation du versement du montant des commissions soit désormais posée comme principe.

Une proposition de loi dans le même sens, restée sans suite à ce jour, avait d'ailleurs été déposée en 1982 à l'Assemblée Nationale (n 1190).

Le Ministère du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle répond en rappelant que les organisations professionnelles et syndicales n'ont pas entendu, lors de leur dernière négociation, modifier la périodicité du paiement des commissions dues aux V.R.P., mais qu'il est toujours possible aux employeurs de verser des acomptes mensuels. Une campagne de sensibilisation sur ce dernier point devrait être menée dans le département du Var où le problème est le plus ressenti, et étendue, le cas échéant, à d'autres départements.

Il faudra connaître les résultats des différentes actions entreprises pour pouvoir apprécier la portée que la proposition du Médiateur aura pu avoir sur le règlement de ce problème.

-FIN 85-01: Information du contribuable.

Bon nombre de contribuables, malgré les moyens mis à leur disposition pour l'établissement de leur déclaration de revenus– notices et dépliants d'information, revues et ouvrages spécialisés, possibilité de recours à des conseillers fiscaux, à des experts comptables, etc- se trouvent dans l'impossibilité de fournir, au centre des impôts, une déclaration exacte. Il s'ensuit pour eux des conséquences dommageables: demandes de rectifications, demandes de documents complémentaires, toutes démarches qui peuvent déboucher sur les contrôles les plus divers et entraîner une certaine défiance à l'égard de l'administré.

Pour porter remède à cet état de fait, le Médiateur proposait une solution susceptible d'améliorer l'information " préventive " propre à soulager l'action plutôt " répressive " toujours redoutée des contribuables.

Cette solution prévoyait que dès réception par les contribuables à leur domicile de leur déclaration pré-imprimée et avant l'ouverture de la campagne d'accueil personnalisé, soient organisées des séances publiques d'information où seraient abordés les problèmes les plus complexes touchant à la déclaration des revenus et aux réclamations.

Les réunions pourraient se tenir dans les mairies des villes et des bourgs centres, aux horaires les plus commodes. Elles permettraient alors de toucher une population non aidée par l'Administration, et répondraient même au besoin d'une information personnalisée plutôt que de type général. Et si l'expérience s'avérait concluante, elle pourrait être élargie aux problèmes des impôts locaux.

Ce serait de l'avis du Médiateur une occasion de rapprochement de l'Administration et de l'administré et d'amélioration de l'image de l'Administration.

Le Ministre des Finances a souligné dans sa réponse qu'en 1985 d'importants efforts avaient été faits dans le domaine de l'information et qu'il avait demandé en outre aux services concernés de développer l'assistance aux contribuables et la diffusion des informations, en réservant une part importante à une information adaptée à la situation personnelle de chaque usager.

-PRL FIN 85-02: Modification de l'article L. 2 79 du livre des procédures fiscales.

Le contribuable qui conteste le bien-fondé ou le montant des impositions mises à sa charge a la faculté de demander, par une réclamation contentieuse, qu'il soit sursis au paiement des sommes en cause, dans la mesure où il lui est possible de constituer des garanties suffisantes. Dans ce cas, le sursis est de droit (Art. L. 277 du Livre des procédures fiscales).

Mais si les garanties offertes sont estimées insuffisantes par le comptable, le litige peut donner lieu à une procédure particulière devant le juge du référé administratif (Art. 279 du L.P.F.). Or cette demande n'est recevable que si le redevable a consigné auprès du comptable, à un compte d'attente, une somme égale au quart des impôts contestés.

Dans son application, cette procédure risque de porter gravement préjudice au contribuable. En effet, ou bien:

- tout en étant de bonne foi, il peut être dans l'incapacité d'offrir des garanties à hauteur même du quart des ressources en question;

- ou bien, les garanties sont constituées de sûretés sur des biens mobiliers et immobiliers qui ne sont pas immédiatement réalisables.

Depuis peu, une possibilité s'est ouverte au contribuable: il a la faculté, devant le refus opposé au sursis de paiement, de présenter sa demande au Tribunal Administratif aux fins de sursis d'exécution, à la condition d'apporter les justifications nécessaires à la décharge ou à la réduction des impôts contestés. Il s'agit là d'une procédure de droit commun dont le Conseil d'Etat a, dans des décisions récentes, estimé qu'elle n'était pas incompatible avec la procédure particulière du sursis de paiement.

Pour ces raisons, le Médiateur a proposé la suppression de la condition de recevabilité posée par l'article L. 279 du L.P.F, une telle mesure de simplification n'ayant aucune incidence budgétaire.

Lors d'une réunion organisée par la Mission R.P.A. au Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et des Simplifications Administratives le 30 mai 1985, cette mesure a fait l'objet d'un examen approfondi. Si la suppression de l'article L. 279 n'est pas retenue, un assouplissement des règles actuelles est envisagé.

-PRL ED 85-O1: Divers problèmes concernant l'Education Nationale.

Le Médiateur a tenu à faire connaître au Ministre de l'Education Nationale certaines difficultés signalées par les parents.

Deux des problèmes soulevés concernent plus particulièrement l'enseignement dans le primaire et dans le secondaire (ler cycle); leur règlement irait dans le sens d'un renforcement des disciplines dont il se préoccupe, lecture et écriture.

Les trois autres observations portent sur le mobilier scolaire, l'établissement éventuel d'un livret scolaire sportif, l'aménagement de permanences scolaires pendant les grandes vacances.

I- Les livres de classe font actuellement l'objet de prêts pour la durée de l'année scolaire, tant dans l'enseignement élémentaire que dans le 1er cycle du secondaire.

Plusieurs problèmes se posent de ce fait:

1• Pendant l'année scolaire en dehors de la constatation assez souvent faite du non emploi par les professeurs des livres imposés aux enfants dans la discipline qu'ils enseignent, ce qui peut handicaper certains écoliers dont les notes manuscrites sont bien souvent peu lisibles et peu explicites (ainsi que les enfants absents des cours pour maladie), la plupart des exercices que peuvent comporter les manuels scolaires ont déjà été faits par les précédents utilisateurs, et cela sur le livre, qui en conserve les traces. Peut être serait-il nécessaire que, lors de la remise des livres et souvent en cours d'année, parents comme enseignants s'attachent à rappeler que le livre doit être respecté, non seulement pour ce qu'il représente actuellement, mais aussi par égard pour les enfants qui auront à l'employer les années suivantes.

2• Ces mêmes livres devant être rendus dès la fin des classes, les enfants n'ont dès lors plus la possibilité pendant les vacances de se reporter aux pages ou aux paragraphes qui leur étaient familiers. C'est pourquoi, il paraît nécessaire que soit rappelée aux équipes enseignantes des écoles primaires et des collèges la possibilité laissée aux enfants qui le souhaitent de garder leurs livres scolaires pendant les grandes vacances.

3• Par ailleurs, l'enfant, au cours de ses nombreuses années d'études, ne peut plus se reporter aux livres de ses débuts, sauf s'il a des frères ou soeurs plus jeunes. Ce besoin, chacun d'entre nous l'a connu à un moment ou à un autre de ses études pour retrouver une date d'histoire un peu floue dans le " vieux Mallet et Isaac ", une règle de grammaire qui a pu paraître en son temps bien rébarbative, mais dont la page, la présentation et même l'exercice de contrôle correspondant sont encore bien présents dans notre esprit.

Ne pourrait-on, dès lors, constituer une collection complète des livres utilisés par les différents niveaux de classe et dans l'ensemble des disciplines, collection qui se retrouverait, d'une part à la bibliothèque de l'établissement concerné (école primaire, collège), d'autre part à la bibliothèque municipale ?

La mémoire visuelle joue dans ces cas-là un rôle extrêmement important qu'il serait dommage de négliger.

Ces quelques suggestions, si elles étaient retenues, rendraient au livre toute sa valeur, l'enfant prenant plus aisément conscience de l'importance du manuel, de sa durée, de son pouvoir d'évocation, de sa vraie fonction d'enseignement.

II- Un facteur important du développement harmonieux de l'enfant paraît être l'acquisition de la meilleure écriture possible, qualifiée dans les programmes et instructions de l'école élémentaire de " support de tous les enseignements ".

Il est, en effet, essentiel que l'enfant soit sûr de sa technique d'écriture pour pouvoir mieux appréhender lecture et orthographe. Or il semblerait que le problème de l'écriture n'ait plus été, depuis quelques années, et ne soit pas toujours considéré avec toute l'attention souhaitable. Les enfants bien souvent utilisent n'importe quel moyen pour écrire, notamment des pointes feutre ou à bille ne leur permettant pas de former correctement leurs lettres.

Dans un premier temps ne pourrait-on, en appelant l'attention des enseignants et des parents sur l'importance des moyens d'écriture, les inciter à aider l'enfant à choisir le crayon ou le stylo le mieux adapté à sa main et à son tempérament ?

Dans un deuxième temps, l'Education Nationale devrait faire étudier par les spécialistes de la question le meilleur instrument d'écriture à conseiller pour la période de formation de l'enfant dans les premières années de sa scolarité.

Ces études pourraient, dès à présent, porter sur les modèles mis au point par les fabricants qui s'intéressent également à ce problème.

III- Un autre problème préoccupant est celui du matériel scolaire- bancs et tables- qui se révèle particulièrement mal adapté au physique de nos enfants. Ce n'est pas un problème nouveau, mais ne serait-il pas temps d'en prendre résolument conscience et de lancer des études pour définir un matériel plus adéquat ?

Il est bien connu que nos enfants sont en général beaucoup plus grands que leurs parents ne l'étaient au même âge... Or ce sont les mêmes tables, les mêmes chaises qui les reçoivent pendant de longues heures de cours. Certains jeunes ne savent absolument pas comment placer leurs longues jambes. D'où pour une grande part, la multiplication des déformations de la colonne vertébrale, et des séances de kinésithérapie que doivent suivre les jeunes.

Une amélioration du mobilier scolaire pourrait certes nécessiter des dépenses importantes, mais les dépenses médicales entraînées par une mauvaise installation des enfants pendant la scolarité peuvent, maintenant et dans l'avenir, se révéler encore plus considérables.

II- Un facteur important du développement harmonieux de l'enfant paraît être l'acquisition de la meilleure écriture possible, qualifiée dans les programmes et instructions de l'école élémentaire de " support de tous les enseignements ".

Il est, en effet, essentiel que l'enfant soit sûr de sa technique d'écriture pour pouvoir mieux appréhender lecture et orthographe. Or il semblerait que le problème de l'écriture n'ait plus été, depuis quelques années, et ne soit pas toujours considéré avec toute l'attention souhaitable. Les enfants bien souvent utilisent n'importe quel moyen pour écrire, notamment des pointes feutre ou à bille ne leur permettant pas de former correctement leurs lettres.

Dans un premier temps ne pourrait-on, en appelant l'attention des enseignants et des parents sur l'importance des moyens d'écriture, les inciter à aider l'enfant à choisir le crayon ou le stylo le mieux adapté à sa main et à son tempérament ?

Dans un deuxième temps, l'Education Nationale devrait faire étudier par les spécialistes de la question le meilleur instrument d'écriture à conseiller pour la période de formation de l'enfant dans les premières années de sa scolarité.

Ces études pourraient, dès à présent, porter sur les modèles mis au point par les fabricants qui s'intéressent également à ce problème.

III- Un autre problème préoccupant est celui du matériel scolaire- bancs et tables- qui se révèle particulièrement mal adapté au physique de nos enfants. Ce n'est pas un problème nouveau, mais ne serait-il pas temps d'en prendre résolument conscience et de lancer des études pour définir un matériel plus adéquat ?

Il est bien connu que nos enfants sont en général beaucoup plus grands que leurs parents ne l'étaient au même âge. Or ce sont les mêmes tables, les mêmes chaises qui les reçoivent pendant de longues heures de cours. Certains jeunes ne savent absolument pas comment placer leurs longues jambes. D'où pour une grande part, la multiplication des déformations de la colonne vertébrale, et des séances de kinésithérapie que doivent suivre les jeunes.

Une amélioration du mobilier scolaire pourrait certes nécessiter des dépenses importantes, mais les dépenses médicales entraînées par une mauvaise installation des enfants pendant la scolarité peuvent, maintenant et dans l'avenir, se révéler encore plus considérables.

Ainsi, des incitations financières pourraient être prévues en faveur des différentes collectivités locales concernées par ce problème. Tout au moins pourrait-on mener, dans un premier temps, une large campagne d'information et de sensibilisation de l'ensemble des autorités intéressées.

IV- Un dernier point concerne le suivi pendant tout le cursus scolaire de l'ensemble des activités sportives des enfants.

Les activités sportives permettent d'obtenir des grades, des niveaux de technicité, des brevets ou diplômes dont nos écoliers peuvent perdre rapidement le souvenir (souvent le document constatant la réussite n'est pas délivré). C'est regrettable, car la connaissance de leur valeur sportive, de leurs possibilités, le rappel des techniques pratiquées seraient quelquefois fort utiles, tant aux intéressés qu'à leur entourage.

Il serait dans ces conditions très souhaitable qu'un document, un livret sportif scolaire puisse être établi où seraient consignées toutes les activités sportives de l'enfant.

Le document proposé serait tout aussi utile au moment du choix des options au baccalauréat, de l'entrée dans la vie professionnelle, du départ pour le service militaire, etc...

Ce livret, soit resterait la propriété du jeune, soit serait joint à l'ensemble du dossier scolaire, à charge pour les personnes détentrices d'y reporter toutes les informations nécessaires.

V- Le problème des permanences dans les établissements scolaires - plus particulièrement dans les collèges et lycées - pendant les grandes vacances est souvent soulevé. On ne peut, en effet, joindre un responsable en cas de difficulté.

Il serait au moins souhaitable:

- qu'à un premier niveau, un répondeur automatique indique un numéro d'appel, éventuellement situé au rectorat:

- qu'au rectorat, une permanence assez étoffée et représentative de l'ensemble des services puisse donner les premiers éléments de solution au problème soulevé.

Une telle initiative serait extrêmement appréciée des personnes placées dans des situations la plupart du temps déjà difficilement supportables (accident, maladie, séparation, etc...), où l'urgence impose des contacts immédiats avec des responsables scolaires.

Compte tenu de la décentralisation, une telle responsabilité semblerait relever davantage des collectivités territoriales assumant la tutelle des établissements; mais le problème, par sa généralité, exige une réponse unique pour tout le territoire.

-PRL PTT 85-01: Modalités de la distribution des mandats aux pensionnaires des établissements de retraite.

Les pensionnaires des maisons de retraite acceptent mal de recevoir leurs mandats des mains d'un vaguemestre. Il leur paraît inadmissible qu'un membre de l'administration de l'établissement puisse par ce moyen avoir connaissance de l'état et de l'évolution de leurs ressources.

Ces personnes qui ont choisi librement leur maison de retraite, devenue leur domicile principal, devraient, comme tout autre usager, percevoir leurs mandats directement du préposé à la distribution du courrier, selon des modalités qu'il appartient au Ministère des P.T.T. de déterminer. C'est l'objet de la proposition adressée au ministre, le 23 janvier 1985.

Ce dernier ne semble pas pour l'instant décidé à modifier quoi que ce soit au système actuel, qui impose un vaguemestre dans tous les établissements civils (du type hôpitaux, sanatoriums, préventoriums, etc.). De nouvelles discussions apparaissent donc nécessaires.

-PRL EXT 85-O1: Article L. 9 du Code du Service National. Service au titre de la Coopération. Recherche de postes à l'étranger.

Lorsque les jeunes Français veulent poursuivre leurs études au delà de 22 ans, ils ont la possibilité de demander à bénéficier d'un report d'incorporation jusqu'à 25 ans sous réserve d'accepter de faire leur service dans un pays étranger au titre de la Coopération comme le précise l'article L. 9 du Code du Service National.

Or ces postes sont en diminution constante.

Pour tenter d'enrayer une telle évolution et pour essayer de maintenir le plus possible la présence française à l'étranger, le Médiateur s'est demandé dans quelle mesure les jeunes eux-mêmes ne pourraient pas rechercher dans ces mêmes pays étrangers, dans le domaine du développement culturel, scientifique ou de la

recherche, des écoles, des sociétés, des laboratoires... susceptibles de leur offrir un emploi ou un stage pendant les 16 mois de leur service.

Dès lors, c'est une campagne d'information très importante qu'il faudrait lancer, d'abord auprès des futurs coopérants pour qu'ils connaissent les différentes modalités possibles de leurs séjours à l'étranger, mais également auprès des milieux universitaires, scientifiques, économiques... français afin que les contacts nécessaires soient pris avec leurs homologues étrangers.

A l'occasion d'une réunion préparatoire à un arbitrage, le représentant du Ministre chargé de la Coopération a reconnu que la " Coopération classique " allait en diminuant, mais que des postes de très haut niveau dans la recherche ou dans des secteurs susceptibles de soutenir les intérêts économiques, commerciaux, culturels de la France étaient proposés en nombre croissant aux étudiants français. Une nouvelle rédaction de l'article R. 23 du Code du service National ouvre même la possibilité d'affecter des jeunes volontaires du service national actif dans des entreprises françaises à " but lucratif ".

Il faut souhaiter que les efforts déployés pour former davantage de jeunes Français à des méthodologies et à des modes d'action différents soient maintenus.

-PRL TRP 85-01 :

Loisirs des handicapés.

Attribution à leurs accompagnateurs de réductions, à titre permanent, sur les lignes S.N.C.F.

Dans la lutte contre les divers handicaps, une des priorités consiste à favoriser au maximum l'intégration des jeunes handicapés dans la vie de tous les jours et à leur accorder les mêmes loisirs que ceux dont peuvent bénéf1cier les personnes valides.

Pour favoriser ces loisirs, des facilités importantes ont été données aux handicapés pour leur permettre de circuler le plus facilement possible. Des réductions importantes leur ont été accordées ainsi que la gratuité pour l'accompagnateur d'une personne handicapée titulaire d'un avantage " tierce personne ", ou 50 % de réduction pour l'accompagnateur de tout titulaire de la carte d'invalidité.

Toutefois, ces dernières possibilités pour les accompagnateurs sont accordées pendant les seules " périodes bleues ".

Cet assouplissement pourrait être de nature à favoriser la mobilité de l'emploi et à augmenter les possibilités de louer, alors que les demandes de locations ne peuvent être satisfaites sur le marché.

Sur le premier point, concernant une meilleure information des droits et obligations des constructeurs, la proposition d'introduire dans les contrats de prêts une information exhaustive sur les dispositions de l'article R. 331-41 du Code de la Construction et de l'Habitation, a semblé pouvoir être retenue. Le Ministre de l'Urbanisme, du Logement et des Transports a d'ailleurs aussi saisi les différents organismes bancaires concernés pour leur demander d'étudier la mise en oeuvre de cette mesure.

Le département concerné n'est par contre pas favorable à une mesure d'assouplissement des conditions d'application de l'article R. 331-41, essentiellement en raison des risques de dérapage qu'un tel assouplissement comporte et du coût budgétaire qu'il entraînerait. Le ministère a souligné également que diverses mesures d'assouplissement avaient été déjà apportées en cette matière.

Le Médiateur réexaminera sa proposition.

-PRL JUS 85-0l : Proposition de réforme relative au fonctionnement de la justice.

Les réclamations qui parviennent au Médiateur mettent fréquemment en lumière différents aspects des difficultés que connaît le fonctionnement de la Justice, tant judiciaire qu'administrative.

Ces difficultés n'ont pas échappé au Gouvernement qui, par certaines décisions récentes, a cherché à les résoudre.

Le Médiateur a pensé cependant de son devoir de soumettre au Ministre de la Justice une série de réflexions et de suggestions que lui inspirait l'examen des dossiers.

Le courrier des réclamants révèle en effet un malaise persistant, et une méfiance de l'administré vis-à-vis du fonctionnement de la justice, à qui sont reprochées sa lenteur et la complexité de ses procédures.

L'action du Médiateur, en ce domaine, va également dans le sens de l'action qu'il a commencée à mener pour la rénovation du civisme et dont l'un des objectifs essentiels est de " substituer partout le dialogue au débat " et, notamment, au débat contentieux.

Le fonctionnement de la justice a d'ailleurs été un souci constant des différents Médiateurs: chaque année ils ont estimé nécessaire de réserver dans leur rapport une place particulière aux problèmes de la justice et de ses procédures. Deux de ces rapports comportaient, en outre, sous le titre " une proposition pour l'avenir ", des développements qui constituaient de véritables " propositions de réforme " en ce domaine:

- le rapport de 1977: " L'institution d'un système permettant une réparation plus rapide et plus complète des préjudices subis par les administrés "

- le rapport de 1978: " L'administré face à l'administration dans les procédures juridictionnelles et pré-juridictionnelles ".

La mesure de l'encombrement des juridictions- symptôme le plus manifeste du malaise de la justice est évidemment donnée par le rapport entre la " demande de justice " et " les moyens (au sens le plus général) de justice ".

Mais la demande de justice n'est elle-même que la résultante de bien des facteurs divers, parmi lesquels il convient d'isoler le phénomène de 1'" hyper réglementation ", parce que son incidence en la matière apparaît considérable.

Agir contre l'hyper - réglementation (diminuer le nombre des catégories de situations juridiques distinctes, en forçant la loi ou le règlement à ne traiter que de l'essentiel; en attendant, peut-être, de prononcer ce " moratoire " de la législation dont le Médiateur a plusieurs fois avancé l'idée) serait donc sans doute le moyen le plus radical de réduire au minimum la demande de justice.

C'est d'ailleurs dans cette optique qu'en 1984 a été adressée au Premier ministre la proposition de réforme qui tend essentiellement à harmoniser le corps de nos lois et règlements et à en rendre la présentation au public plus intelligible, l'accès plus aisé, la communication plus complète

Mais une telle action ne peut évidemment se concevoir que dans une perspective à moyen et à long termes.

C'est au contraire dans le cadre du court terme que se placent les réflexions et suggestions contenues dans la proposition de réforme analysée;

1-La lenteur du déroulement des procédures, notamment dans ses relations avec les conditions de l'expertise judiciaire

De très nombreux dossiers parvenus chez le Médiateur révèlent d'impressionnantes lenteurs de procédure, plus ou moins liées à la durée excessive des expertises (n° 83-5901, 84-2726, 84-4323, 85-2801).

Le Ministre de la Justice a pris récemment des mesures susceptibles de diminuer sensiblement ces lenteurs (notamment dans sa circulaire du 15 janvier 1984 sur l'expertise civile): il s'agit essentiellement d'instituer un contrôle plus strict et un meilleur suivi des procédures d'instruction.

Il était cependant indispensable au Médiateur de signaler cette importante source de mécontentements: au travers des réclamations, il sera possible de savoir si les mesures déjà intervenues sont suffisantes ou si elles nécessitent d'être complétées.

2- Les difficultés d'exécution de certaines décisions de justice

De nombreux réclamants se plaignent de ne pouvoir obtenir l'exécution d'une décision civile ou pénale rendue à leur profit, en raison de l'insolvabilité du condamné, du caractère insaisissable de ses revenus, de son départ " sans laisser d'adresse ", etc. (affaires n° 85-2383, n° 85-2476, n° 85-2542, n° 85-3338, n° 85-2664).

Mais, à côté du créancier, il peut y avoir un débiteur dans une situation humaine ou financière difficile.

C'est pourquoi le Médiateur insiste, dans sa proposition, sur la nécessité d'envisager des mesures qui, tout en facilitant une juste indemnisation des créanciers, ne risqueraient pas de créer de nouvelles iniquités à l'encontre des débiteurs.

3-Les moyens de prévenir le contentieux judiciaire

A plusieurs reprises, le Ministre de la Justice a montré que le développement de la concertation était un élément important de son programme: c'est ce qui ressort notamment de sa circulaire du 2 août 1983 et de son dossier de presse, " Moderniser la justice ", de décembre 1984.

Cette conciliation peut intervenir par des voies diverses:

- conciliation par les juges (juges d'instance; tribunaux de grande instance où l'examen des affaires pouvant être " conciliées " se fait déjà en accord avec les avocats; conseils des prud'hommes et chambres sociales des Cours d'Appel);

- réforme de l'institution des suppléants de juge d'instance, qui, devenus des délégués de ce juge, voient la conciliation remplir une part essentielle de leur rôle;

- possibilité donnée aux juges de statuer comme amiables compositeurs - c'est-à-dire en équité - par application de l'article 12 du nouveau code de procédure civile.

Dans sa proposition de réforme, le Médiateur, tout en notant l'existence de ces différentes formules, constate qu'elle sont limitées au cadre de l'institution judiciaire: en effet tous les " agents conciliateurs " dont il a été question jusqu'ici font partie de l'institution judiciaire ou conservent avec elle un lien organique, puisque l'accord des parties enregistré par le délégué du juge d'instance peut avoir force de jugement s'il est signé par ce juge et que, en cas de désaccord, l'affaire est fixée à une audience du même magistrat.

Aussi, le Médiateur suggère-t-il de faire également appel pour ce rôle de conciliation, à des personnes indépendantes de l'institution judiciaire.

A cet égard les conciliateurs ont joué un rôle important. Il serait utile de savoir la place qui leur sera réservée à l'avenir.

Au-delà, lui paraît ouverte la possibilité d'une vaste action d'information, qui aurait pour objectif, d'une part de diminuer dans la mesure du possible l'appétit de contentieux de nos concitoyens, d'autre part de les renseigner sur tous les moyens dont ils peuvent disposer pour éviter un " procès ".

Dans cet esprit, il propose:

- que soit favorisé le développement des consultations bénévoles données par certains avocats;

- qu'il soit fait appel aux membres des professions judiciaires ou para-judiciaires (huissiers, notaires, etc.) qui paraissent prêts à user de leur influence pour faire passer le message: " éviter le contentieux ";

- que puisse être fournie à tout administré la liste des diverses institutions (associations de défense notamment) qui peuvent lui servir d'intermédiaire dans un litige, voire le dissuader de pousser ce litige " au contentieux ";

- que les services d'accueil et d'information mis en place dans les juridictions renseignent aussi leurs usagers sur les moyens qui leur permettraient éventuellement, " hic et nunc ", d'éviter une instance contentieuse.

Enfin, dans un domaine voisin, le Médiateur se réjouit de la mise en place des procédures de traitement des " contentieux de masse ", qui constitueront sans nul doute un facteur important de désencombrement des tribunaux.

4- Les actions à mener en faveur des ressortissants de la justice pénale

Il n'est pas besoin d'insister sur la gravité des conséquences, dans le domaine pénal, des lenteurs reprochées à la justice, une des principales étant la surcharge des prisons, avec les drames qui en découlent (conditions d'incarcération à propos desquelles certaines plaintes ont été adressées au Médiateur; promiscuité dégradante qui transforme les petits délinquants primaires en récidivistes et en condamnés endurcis).

La solution du problème de la surpopulation pénale ne réside pas, aux yeux du Médiateur, dans la construction de nouveaux établissements pénitentiaires. Elle suppose avant tout l'aménagement des procédures de détention provisoire.

Pour améliorer le régime de la détention provisoire - essentiellement celle qui est décidée dans le cadre d'une instruction préparatoire - le ministère de la justice s'est donné deux moyens principaux: la loi du 9 juillet 1984 " tendant à renforcer les droits des personnes en matière de placement en détention provisoire et d'exécution d'un mandat de justice "; les mesures déjà prises, ou dont la mise en oeuvre est annoncée, et qui tendent à rationaliser l'organisation des cabinets d'instruction, à quoi il faut ajouter les mesures concernant l'instruction préparatoire prévues dans la loi sur la simplification des procédures.

Il est encore trop tôt pour mesurer l'efficacité de ces mesures.

Le Médiateur s'est cependant étonné de ne pas retrouver, dans la loi d" 'habeas corpus " de 1984, ce qui existe dans d'autres législations européennes, à savoir une stricte correspondance entre la durée de la peine susceptible d'être encourue et la durée maximale de la détention provisoire, ainsi que la mise en liberté " automatique " du détenu lorsque cette durée maximale est dépassée. Dans cette loi, la détention provisoire reste toujours, sauf le cas visé à l'alinéa 2 du nouvel article 145-1 du code de procédure pénale, indéfiniment renouvelable par périodes de quatre mois.

L'absence de ce barème et de cette sanction conduit alors à se rabattre sur les mesures pratiques qui permettront d'accélérer les instructions préparatoires: il faudra assurément qu'elles soient efficaces, même si d'indéniables progrès peuvent être attendus de la loi de 1984.

Le Médiateur s'est, à ce propos, demandé pourquoi il ne semblait pas envisagé d'étendre - en l'aménageant pour qu'elle ne puisse pas bénéficier qu'aux " riches "- la pratique des mises en liberté sous caution, très utilisée dans les pays anglo-saxons, et qui contribue à " alléger " sensiblement la population pénitentiaire.

En ce qui concerne les mineurs, le Médiateur souhaite la suppression totale de la détention provisoire et son remplacement par des mesures éducatives.

Il estime également que parmi les mesures tendant à mieux garantir " le sérieux " de l'instruction, devrait figurer au premier rang le respect d'un " secret " dont les limites seraient enfin clairement définies.

Il insiste, enfin, sur la nécessité d'améliorer encore, sous toutes ses formes, l'aide déjà apportée aux ressortissants de la justice pénale après leur libération, provisoire ou définitive.

5- Les problèmes particuliers à la justice administrative

Cette cinquième partie concerne aussi, et très directement, le Ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation qui est également destinataire de la proposition analysée.

Bien que la matière ici traitée soit particulière à bien des égards, elle soulève des problèmes de même nature que certains de ceux rencontrés dans ce qui précède: lenteur des procédures inexécution des décisions de justice; prévention du contentieux réformes tendant à améliorer le fonctionnement de la justice.

1. Les moyens de prévenir le contentieux administratif

A déjà été citée ci-dessus la " proposition pour l'avenir " figurant dans le rapport du Médiateur pour 1977, et qui préconisait un " système permettant une réparation plus rapide et plus complète des préjudices subis par les administrés ". Bien que la proposition ne s'attaquât pas directement aux causes de la prolifération du contentieux administratif, la prévention de ce contentieux était à l'évidence l'un de ses objectifs majeurs.

La " proposition pour l'avenir " également citée plus haut, et contenue dans le rapport pour l'année 1978 (" l'administré face à l'Administration dans les procédures juridictionnelles et préjuridictionnelles ") dénonçait, elle, malgré son caractère général, les diverses manifestations de 1'" appétit de contentieux " de l'Administration.

Enfin, le rapport pour 1979 annonçait que la première de ces deux " propositions pour l'avenir " avait reçu une suite, puisque le Premier ministre avait prévu l'institution, dans chaque département, d'un " comité consultatif de règlement amiable des dommages non-contractuels " et la réorganisation des comités analogues qui existaient déjà en matière de marchés publics (ces mesures firent l'objet des décrets du 4 décembre 1980 et du 18 mars 1981).

Par ailleurs, une étude paru dans la publication "Etudes et documents " du Conseil d'Etat (n° 32 de 1980-1981), et centrée sur la prévention du contentieux administratif, suggérait un ensemble d'actions à développer dans les directions suivantes:

- une action d'information par une meilleure connaissance de la jurisprudence par les administrations et la multiplication des moyens d'informer les administrés;

-" empêcher le litige de naître ", en multipliant dans les services les bureaux d'accueil où l'administré serait informé de ses droits et de leurs limites;

-" chercher une solution autre que le recours au juge ", en incitant fortement l'administration à faire droit aux demandes dont le bien-fondé ne soulève aucun doute; en instituant des organismes spécialisés dans le domaine du contentieux indemnitaire; en créant des institutions " statuant en équité "; en confiant au juge administratif une mission de conciliation pour certains litiges ; en organisant enfin un dialogue entre l'administration et l'administré, grâce notamment au développement des conseils liés à l'Administration mais indépendants;

-" restreindre les procédures contentieuses engagées par l'Administration.

Des dispositions sont déjà intervenues dans ces domaines: il faut citer notamment le décret du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l'administration et les usagers. Mais elles ne semblent pas suffisantes, puisque les mêmes besoins continuent à se manifester ( des propositions déposées dans les " boîtes à idées " mises en place par le Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives reprenaient l'idée de " créer dans les services publics des organes de conciliation chargés de prévenir le contentieux ").

Toutes les solutions possibles ayant été étudiées, il semble au Médiateur nécessaire et urgent de prendre les mesures concrètes susceptibles de permettre une prévention efficace du contentieux administratif.

2. L'inexécution par l'Administration des décisions de justice

La lutte contre cette forme très particulière de ce qu'on appelle la " mésadministration " est assurée à l'heure actuelle par le dispositif suivant:

- l'action de la Section du Rapport et des Etudes du Conseild'Etat:

- le pouvoir d'injonction exercé par le Médiateur en ce domaine depuis la loi du 24 décembre 1976 modifiant celle du 3 janvier 1973 qui a institué sa fonction;

- la loi n° 80-535 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.

Malgré ces différents dispositifs, le Médiateur reçoit encore un nombre appréciable de dossiers sur ce thème de l'inexécution, et qui ne peuvent tous être réglés de façon radicale car, dans bien des cas, comme l'on sait, l'exécution de la décision s'avère matériellement impossible.

Le problème abordé ici paraît donc toujours actuel. Pour s'y attaquer avec plus d'efficacité, il serait sans doute nécessaire que l'action des deux institutions compétentes en ce domaine - Conseil d'Etat et Médiateur- se fasse en concertation.

3. La situation des juridictions administratives et les possibilités de réforme du contentieux administratif

Pour résoudre les problèmes posés par le fonctionnement des juridictions administratives, Conseil d'Etat et tribunaux administratifs, un ensemble de mesures proposées par le Gouvernement sont en cours de discussion devant le Parlement.

Le Médiateur propose pour sa part quelques axes de réflexions dans ce domaine. I1 considère notamment que:

- les règles de procédure applicables par le juge administratif ne devraient plus émaner de la jurisprudence, mais de la loi. I1 n'est guère concevable que les rapports entre l'Administration et les administrés soient encore largement réglés par la première, et non dans des textes clairs, qui rendraient à l'évidence plus assurée la démarche du juge administratif;

- l'application de la règle qui ôte tout caractère suspensif aux recours juridictionnels en matière administrative devrait faire l'objet d'une critique approfondie, de manière à la limiter aux cas où elle ne risque pas d'aboutir à pérenniser une illégalité.

Comme il a été indiqué ci - avant, le Médiateur était conscient, en élaborant cette proposition, qu'il intervenait dans des domaines en pleine évolution; qu'en outre, l'amélioration du fonctionnement de la justice, tant judiciaire qu'administrative, implique à l'évidence la disposition d'importants moyens budgétaires (accroissement du personnel, informatisation, etc). I1 souhaitait, simplement et surtout, que ses suggestions contribuent à une mise en oeuvre la plus rapide possible des mesures encore indispensables.

La proposition est à l'étude dans les services du Ministère de la Justice et du Ministère de l'Intérieur. Le Ministre de la Défense, quant à lui, a déjà fait savoir au Médiateur qu'il souscrit à ses observations et se tient à sa disposition pour tous avis ou études complémentaires qui pourraient lui être nécessaires.

B- Réformes initiées ou obtenues par les secteur d'instruction

Cette modalité de la proposition de réforme a été Plusieurs fois expliquée.

On rappellera la mention faite dans le rapport de 1982 la concernant:

" Il arrive que, dans une affaire, la simple intervention du Médiateur auprès du Ministre compétent aboutisse à une modification de la règle de droit (publication d'une circulaire, par exemple). On a alors affaire à une proposition de réforme " impromptue ", parce qu'imprévisible -on ne comptait pas sur un tel succès- et qui n'a pu, de ce fait, être prise en charge dès l'origine par le service des réformes ".

FINANCES

- Difficultés pour les contribuables non imposables à l'impôt sur le revenu et soumis à un régime forfaitaire pour obtenir le remboursement de l'avoir fiscal ou du crédit d'impôt correspondant à leurs revenus de valeurs mobilières.

La procédure jusque-là en vigueur aboutissait à suspendre le traitement de la déclaration des revenus de ces contribuables dans l'attente de la fixation du forfait ou de l'évaluation administrative. Or le Médiateur a été saisi de plusieurs réclamations d'administrés rappelant que, malgré les sommes qui leur étaient dues, ils se voyaient contraints de payer dans les délais les impôts locaux qui leur étaient réclamés. Cette situation semblait a priori anormale.

Alerté, le Ministre chargé du Budget répondait le 12 juillet 1985:

"  Cette situation se justifiait, d'abord, par le souci d'éviter des complications administratives en cas de régularisation, c'est-à-dire de reversement d'un avoir fiscal restitué à tort impliquant l'établissement d'un titre de perception ".

" D'autre part, la plupart des restitutions tardives concernent, en fait, les exploitants agricoles qui disposent, pour souscrire leur déclaration et lorsque leurs revenus accessoires ne les rendent pas imposables, du même délai que celui qui leur est imparti pour dénoncer le forfait. Les difficultés sont donc nées du fait qu'un certain nombre de ces contribuables souscrivent " prématurément " une première déclaration des revenus dans le seul but d'obtenir le remboursement de l'avoir fiscal ".

Il précisait cependant:

" Après examen de cette question et en dépit d'une légère complication des procédures de traitement informatique de l'impôt sur le revenu, il m'a paru possible d'infléchir le dispositif actuel, afin d'assurer plus rapidement le remboursement en cause à compter des revenus de 1984. La modification envisagée ne concernera que les contribuables non imposables ou ayant bénéficié d'une restitution totale au cours de l'année précédente ".

La mesure adoptée paraît de nature à résoudre désormais la plupart des difficultés signalées.

II- L'attention du Médiateur a été appelée sur la situation des personnes ayant effectué leur service militaire pendant la période 39-45 à 1'egard du régime de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques.

D'une manière générale, le régime de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques, s'il attribue des points gratuits pour la durée légale du service militaire en période de paix, ne valide pas jusqu'à présent les périodes légales de service militaire accomplies en temps de guerre.

Cependant, après une étude approfondie du cas des engagés volontaires en temps de guerre, le ministre chargé du Budget a arrêté les principes suivants.

Les agents non titulaires qui relèvent du champ d'application de l'IRCANTEC au titre d'une activité professionnelle effectuée antérieurement ou postérieurement à la période de guerre bénéficient de la validation gratuite de toute la période d'engagement.

A ce titre, la durée légale de service militaire incluse dans la période d'engagement volontaire donne lieu à attribution de points gratuits. La validation est au maximum de deux ans; elle reste cependant subordonnée, au même titre que la prise en compte du service légal en temps de paix, à la condition d'avoir au moins une année de services prise en compte par le régime, services cotisés ou validés à titre onéreux ou gratuit.

Toutefois, il convient de préciser que ces principes ne concernent que le calcul des retraites non encore liquidées. La reprise d'antériorité fait pour sa part l'objet d'une étude complémentaire, car elle impliquerait une charge financière non négligeable pour le régime de retraite complémentaire des agents non titulaires ainsi que des difficultés de gestion inhérentes au nombre de dossiers à réexaminer.

I1 faut espérer que les personnes dont les pensions de retraite ont déjà été liquidées ne tarderont pas trop à obtenir une réponse favorable.

III- Harmonisation des contrats d'assurance- vie garantissant des prêts d'accession à la propriété (P.A.P).

A la suite d'un remboursement partiel anticipé du prêt P.A.P. pour lequel ils avaient souscrit un contrat d'assurance auprès de la Caisse Nationale de Prévoyance (C.N.P.), les époux B. avaient souhaité bénéficier d'une réduction proportionnelle de leur prime.

La convention d'assurance passée entre l'organisme de crédit immobilier et la C.N.P. ne comportait aucune disposition relative aux remboursements anticipés totaux ou partiels, contrairement d'ailleurs aux accords qui peuvent exister entre le Crédit Foncier et l'Union des Assurances de Paris auprès de qui cet organisme financier négocie ses contrats d'assurance collective.

Cependant, lorsqu'une telle situation se présente, la C.N.P. procéderait à la réduction ou à la suppression de la prime d'assurance, dès lors que l'organisme prêteur lui a signalé la modification. La garantie initialement offerte est alors, soit réduite proportionnellement, soit supprimée.

Dans le cas présent, la C.N.P. n'a pas été mise au courant du remboursement anticipé: les intéressés n'ont adressé aucune requête directe à la C.N.P.; l'organisme prêteur n'a pas davantage signalé la réduction du prêt.

Le Médiateur a donc appelé l'attention du Ministre des Finances, d'abord sur la situation des époux B., et également sur le fait que des mesures tendant à l'harmonisation de ces contrats d'assurance vie et à une amélioration de l'information des souscriptions devraient être mises à l'étude.

L'administration a répondu en précisant que des projets de textes législatifs et réglementaires portant notamment sur l'amélioration de l'information de l'adhérent à un contrat " groupe emprunteur " étaient actuellement à l'étude.

Quant à la requête des intéressés, elle est devenue sans objet à la suite du remboursement intégral du prêt.

TRANSPORTS

I- Conditions d'accès et d'exercice des professions de l'enseignement de la conduite automobile.

Un certain nombre de critiques liées aux conditions d'accès aux professions de l'enseignement de la conduite ont été formulées auprès du Médiateur, plus précisément en ce qui concerne l'examen du brevet d'aptitude à la formation des moniteurs d'enseignement de la conduite (B.A.F.M.).

L'essentiel des observations, retransmises au Ministère chargé des Transports, portait sur:

- la communication aux services préfectoraux de l'extrait du bulletin n° 2, telle que prévue par les dispositions de l'article 3 de l'arrêté du 23 août 1971, relatif à l'examen du B.A.F.M;

- le pouvoir apparemment discrétionnaire de la commission départementale de circulation qui comprend des personnes privées - pour la plupart des représentants syndicaux de la profession- appelée à donner un avis sur tout ce qui concerne l'accès aux examens, ou l'octroi et le retrait d'agrément des établissements d'enseignement de la conduite. Or ses avis seraient fondés sur des éléments extérieurs outrepassant sa compétence.

Les modifications intervenues depuis la publication du décret du 28 décembre 1983 paru au J.O. le 1er janvier 1984 et confiant au seul Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports la tutelle réglementaire du secteur " enseignement de la conduite " devraient satisfaire les divers interlocuteurs du Médiateur.

Ainsi les dispositions de l'arrêté du 7 août 1984 visent à alléger la procédure administrative de l'instruction des dossiers du B.A.F.M. sur les aspects suivants:

- l'extrait du casier judiciaire n'est désormais plus réclamé;

- l'accès à l'examen est prononcé de droit par l'autorité administrative sans qu'il soit nécessaire de réunir la commission départementale de la circulation dans sa fonction " enseignement de la conduite ".

Ces nouvelles mesures ont été appliquées dès la session de l'examen du B.A.F.M. ayant eu lieu le 7février 1985.

II- Il faut rappeler la proposition de réforme signalée dans le rapport et qui portait sur 1'exonération éventuelle de la limite maximale de 90 km/h pour les jeunes bénéficiant de la conversion d'un permis militaire en permis de conduire civil.

Le Médiateur souhaitait que des dispositions plus libérales, reprenant d'ailleurs les instructions d'une circulaire de 1969 devenue caduque du fait de la modification récente de la réglementation, soient rapidement prises.

Une lettre du 25 juillet 1985, envoyée par le Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports, a confirmé que cette proposition n'appelait pas d'observations particulières et que d'ailleurs le Ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation avait " transmis un projet de circulaire consistant à prendre comme début de la période d'un an prévue par l'article R. 10-2 du Code de la Route, la date de délivrance du permis de conduire ". Cette mesure devrait être prise rapidement. Elle s'inscrit d'ailleurs dans la politique menée actuellement par le Gouvernement et rappelée récemment par le Premier ministre: il faut responsabiliser les jeunes et les motiver dans le domaine de la sécurité routière Ainsi l'Etat invite-t-il les compagnies d'assurances à adopter le système de remboursement de la " surprime " payée par les jeunes conducteurs, s'ils n'ont pas eu d'accidents.

C- Propositions dont l'état d'avancement s'est modifié en 1985.

ECONOMIE ET FINANCES



-FIN 80-62: Expropriation pour cause d'utilité publique. Péremption et renouvellement des inscriptions grevant les immeubles expropriés.

Cette proposition, déjà ancienne, était née de la constatation que l'ordonnance d'expropriation éteint tous les droits réels et personnels sur l'immeuble exproprié, mais n'entraîne pas automatiquement la radiation des inscriptions figurant au fichier des hypothèques, ce qui peut avoir les conséquences les plus gênantes.

Le Médiateur proposait en conséquence qu'une disposition expresse vienne stipuler la péremption automatique de ces inscriptions dans un délai de 6 mois, courant de la date à laquelle le transfert de propriété est devenu effectif. Il suggérait qu'inversement, soit rendu obligatoire le renouvellement des mêmes inscriptions, jusqu'à l'expiration du délai de recours contre l'acte de transfert de propriété (rapport 1983).

Cette proposition a enfin été satisfaite: la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement prévoit en effet (dans son titre 2) une modification de l'article L. 12-2 et 12-3 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans le sens exact préconisé par le Médiateur.

- FIN 81- 77: Usage et vente des timbres fiscaux et des timbres amende.

Les usagers se trouvent souvent confrontés aux difficultés les plus diverses lorsqu'ils doivent se procurer des timbres fiscaux ou d'amende. La pratique la plus courante est de s'adresser aux débitants de tabac mais combien de pertes de temps causées par la recherche, de débits en débits, de vignettes introuvables.

C'est pourquoi le Médiateur a suggéré que l'on simplifie la procédure de réassortiment des débitants de tabac et que l'on multiplie le plus possible les points de distribution (rapports 1983 et 1984).

Cette proposition a déjà reçu satisfaction en ce qui concerne les modalités d'approvisionnement des débitants de tabac: des mesures ont été prises, en 1984, afin d'éviter toute rupture de stock chez ces débitants; de plus, il leur a été fait obligation d'accepter désormais en paiement les chèques libellés à l'ordre du Trésor Public.

En ce qui concerne la deuxième mesure: extension du réseau de vente, il a été convenu, lors d'une réunion tenue chez le Secrétaire d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives le 18 octobre 1985, que le Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget et le Ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, adresseraient avant le 31 décembre 1985 une circulaire aux Commissaires de la République les informant sur la possibilité d'étendre le réseau de vente des timbres fiscaux et d'amende, après accord du Trésorier Payeur Général, aux sous préfectures et mairies qui le souhaiteraient; la vente se limitant toutefois aux timbres afférents aux formalités qui s'accomplissent auprès d'elles. A signaler que, lors de la campagne " Faites aboutir une idée " menée en 1985, cette suggestion avait été également formulée par les usagers.

-PRL FIN 83-01: Litiges causés par la mauvaise identification du redevable lors de la mise en recouvrement de la taxe foncière.

Dans deux précédents rapports, le Médiateur a traité de cette proposition destinée à mettre fin à de nombreux litiges, consécutifs aux retards et aux erreurs intervenant dans les mutations de cote foncière et les mutations cadastrales.

Un important contentieux résulte en effet de l'application de l'article 1403 du Code Général des Impôts, qui dispose que " tant que la mutation cadastrale n'a pas été faite, l'ancien propriétaire continue à être imposé au rôle, et lui ou ses héritiers naturels peuvent être contraints au paiement de la taxe foncière, sauf les recours contre le nouveau propriétaire ".

Tant que la mutation cadastrale n'était pas intervenue, l'ancien propriétaire se voyait dès lors régulièrement imposé et obligé chaque fois de demander un dégrèvement d'office.

De tels problèmes devraient être évités à l'avenir grâce à l'informatisation et à l'amélioration des procédures d'actualisation des fichiers immobiliers progressivement mis en oeuvre par les services fiscaux.

Cependant, pour pallier les lacunes du système, les services fiscaux ont pris une instruction (n° 85.99 A1) en date du 16 août 1985, qui prévoit que les comptables doivent suspendre l'action en recouvrement dès lors qu'un contribuable, inscrit au rôle de la taxe foncière, fait connaître qu'il n'est plus propriétaire du bien taxable, et qu'ils doivent prendre immédiatement l'attache des services de l'assiette pour que soit effectuée dans les meilleurs délais la régularisation nécessaire (Les services fiscaux ne souhaitaient pas modifier l'article 1403 du C.G.I. susvisé, qui présente, selon eux, l'avantage d'inciter les propriétaires à leur signaler les changements intervenus dans leur situation juridique.)

Cette mesure devrait mettre fin à une source de litiges particulièrement irritants pour les administrés.

-PRL FIN 84-01 : Vices de forme affectant la régularité des réclamations en matière fiscale. Possibilité d'assouplissement.

Le Code Général des Impôts prévoit un certain nombre d'obligations de forme que doivent, à peine d'irrecevabilité, respecter les réclamations présentées en matière fiscale. Ces vices de forme " à l'exception du défaut de signature de la réclamation initiale ", peuvent être utilement couverts dans la demande adressée au Tribunal Administratif (art. R. 197 et R.200 du code précité).

A la suite des réclamations qui lui étaient transmises en la matière, le Médiateur proposait que cette exception soit levée. Il soulignait que les administrés ne comprennent pas que l'on sacrifie le fond à la forme (rapport 1984).

Cette proposition est aujourd'hui satisfaite.

En effet le décret n° 85-1049 du 26 septembre 1985 modifie les dispositions des articles cités ci-dessus dans le sens proposé par le Médiateur (J.O. du 1er octobre 1985).

AFFAIRES SOCIALES



-PRL STR 83-06 : Mort subite et inexpliquée du nourrisson.

Cette proposition posait le problème de la prise en charge des frais de " monitorage " exigés par la surveillance des frères et soeurs d'enfants morts subitement, et pour lesquels on peut craindre des risques particuliers (rapport 1983).

Un groupe d'experts, constitué pour examiner cette question, a déposé des conclusions allant dans le sens de la mise en place d'un dispositif permettant de contrôler très étroitement la prescription du " monitorage " à domicile.

Ces experts préconisent notamment:

- le lancement d'une étude sur le phénomène de " mort subite du nouveau-né ", dont on n'a pris que très récemment conscience; le dénombrement des cas inexpliqués est une nécessité;

- le renforcement immédiat des mesures de prévention par la création de centres de coordination auprès des centres hospitaliers régionaux chargés de la gestion des moyens de monitorage.

Ces conclusions sont actuellement soumises à l'appréciation du ministère, qui arrêtera les mesures à prendre ainsi que les modalités d'une prise en charge de l'utilisation des moniteurs cardiorespiratoires.

Le Médiateur n'ignore évidemment pas que ses différentes propositions relatives au remboursement de soins médicaux (STR 83-06, ci-dessus rappelée) posent, compte tenu de leurs aspects médicaux et de leurs conséquences financières, des problèmes difficiles et nécessitent des arbitrages délicats.

-STR 84-OS, relative au remboursement par la sécurité sociale d'appareils de soins au-delà d'une certaine durée de traitement (Rapport 1984) et dans laquelle avait été signalé par la suite le problème de la prise en charge d'un traitement chimiothérapique autorisé par une technique récente et qui pouvait permettre d'éviter une hospitalisation mensuelle,

-STR 85-05, relative au remboursement d'appareils de haute technicité (analysée ci-dessus).

-STR 8404: Possibilité pour les titulaires d'un B.E.P sanitaire et social d'avoir accès à la proposition d'aide-soignante.

La création de services de soins à domicile et les sections de cure médicale au sein des maisons de retraite se multiplient.

L'efficacité et le bon fonctionnement de ces services exigent le recrutement de personnels qualifiés, notamment d'aides-soignantes.

Or, il existe actuellement un nombre important de titulaires d'un B.E.P. sanitaire et social sans emploi, qui, moyennant une formation complémentaire dispensée en cours d'études ou en cours d'emploi, pourraient être recrutés dans ces services pour exercer les fonctions d'aide-soignant (rapport 1984).

Lors d'une réunion tenue chez le Secrétaire d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives le 21 mars 1985, il a été décidé que le Ministre des Affaires Sociales et de la Solidarité Nationale et le Ministre de l'Education Nationale prendraient des mesures en vue de compléter la formation des titulaires d'un B.E.P. sanitaire et social dans le sens proposé par le Médiateur.

DEFENSE



-PRL DEF 84-0l : Application plus souple des dispositions de l'article R. 32 du Code du Service National.

Ce texte pose deux problèmes:

- le premier concerne les jeunes gens gui prennent la suite de l'exploitation de leurs grands-parents et dont le cas n'est pas prévu par les dispositions de l'article précité; seuls les parents et beaux parents y sont mentionnés;

- le second concerne la dispense accordée aux jeunes par suite du décès d'un de leurs parents ou beaux-parents ou de l'incapacité de l'un de ceux-ci, afin d'éviter l'arrêt de l'exploitation familiale. Mais il peut arriver que les parents ou beaux-parents soient trop âgés ou trop fatigués pour tenir seuls l'exploitation, si bien qu'à son retour le jeune aura beaucoup de difficultés pour " remonter " l'affaire.

Le Médiateur suggérait:

- la modification de l'article L. 32, par la mention des grands parents;

- la prise en compte de la chute d'activité de l'exploitation dans certains cas particuliers pour les raisons évoquées ci-dessus;

- si la modification dé l'article L. 32 n'était pas possible, que les décisions de dispense soient prises par des commissions régionales présidées par le Préfet, ces décisions étant entérinées par le Ministre de la Défense (rapport 1984).

Lors d'une réunion tenue chez le Secrétaire d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives le 21 mars 1985,il a été décidé que le Ministre de la Défense adresserait une circulaire aux Commissaires de la République leur demandant de le saisir des cas particuliers qu'ils auraient à connaître. Ces cas feraient l'objet d'un examen bienveillant en vue d'une dispense éventuelle.

Cette circulaire vise à une application plus souple de l'article L. 32 et répond donc aux souhaits du Médiateur.

RELATIONS EXERIEURES



-PRL EXT 84-0l : Conflits relatifs à la garde des enfants nés de mère française et de père algérien et au droit de visite subséquent.

Lors d'une réunion d'arbitrage tenue le 17 janvier 1985 au Secrétariat Général du Gouvernement, le Ministère de la Justice et le Ministère des Relations Extérieures faisaient savoir que des négociations débutaient avec l'Algérie afin d'étudier les modalités d'une éventuelle convention et que le Conseiller aux Affaires Sociales installé à l'Ambassade d'Alger avait pris en charge vingt-huit cas difficiles.

Le Ministre des Relations Extérieures a répondu le 30 octobre 1985 à une question orale posée à l'Assemblée Nationale, que les discussions sur l'établissement de la Convention se poursuivaient activement malgré de nombreuses difficultés. De son intervention, il ressort:

- que parallèlement à l'action des négociateurs, les Ministères de la Justice, des Droits de la Femme et des Relations Extérieures mènent une action continue pour tenter de résoudre, cas par cas, les situations individuelles qui leur sont soumises;

- qu'une prise en charge partielle des séjours des mères en Algérie est assurée;

- que deux médiateurs, l'un du côté français, l'autre du côté algérien ont été nommés;

Quelques cas ont été heureusement résolus à la fin de l'année 1985 grâce à l'intervention personnelle du Ministre des affaires sociales.

Il est à souhaiter que les discussions s'accélèrent, que l'opinion des enfants sur ce qu'ils souhaitent soit recherchée, que les enfants soient rendus aux parents qui en ont légalement la charge, qu'un droit; de visite soit organisé et qu'une forte réduction du nombre des déplacements illégaux intervienne.

On ne perdra cependant pas de vue ce que le grand recteur de la Mosquée de Paris a répondu à l'avocate d'une mère séparée de son enfant: " la future mère qui épouse un musulman doit savoir que les enfants issus de cette union seront musulmans ". C'est le père qui a la responsabilité de l'avenir de l'enfant, écrit elle, " lequel est appelé à perpétuer le nom et l'identité religieuse de son père " (" Le Monde ", du 4 novembre 1985).

Peut-être cette conception mériterait-elle d'être signalée aux Françaises envisageant de telles unions.

URBANISME



-URB 78-9 : Réservations foncières dans le cadre d'un P.O.S. Conditions d'exercice par les propriétaires de leur droit de mettre la collectivité en demeure d'acquérir.

Cette proposition a été élaborée dès 1978. Le Médiateur en effet avait constaté, à la lumière de nombreuses réclamations, que les administrés ignoraient trop souvent les dispositions de l'article L. 123-9 du Code de l'Urbanisme, qui leur permet de mettre la collectivité expropriante en demeure d'acquérir un terrain réservé par un " P.O.S. ". Il avait alors fait un certain nombre de suggestions tendant à améliorer l'information des intéressés sur l'existence de cette possibilité et sur la mise en oeuvre de la procédure.

En 1982, a été élaborée une plaquette d'information destinée aux usagers, et normalement diffusée par l'intermédiaire des préfectures, des directions départementales de l'équipement, des collectivités locales, des conseils d'architecture, etc.

Cependant cette mesure n'a pas suffi, puisque les réclamations ont continué à révéler une ignorance des intéressés quant à la procédure en cause. C'est pourquoi le Médiateur a

relancé " sa proposition en novembre 1984.

Il est à signaler que la loi du 18 juillet 1985, relative à la définition et à la mise en oeuvre des principes d'aménagement, a apporté un certain nombre de modifications aux textes qui régissent les emplacements réservés des plans d'occupation des sols. En outre, la loi 86-13 du 6 janvier 1986 relative à diverses simplifications administratives en matière d'urbanisme, tend à apporter de nouvelles garanties aux propriétaires de terrains situés en emplacement réservé pour un équipement public.

Cependant le Médiateur continuera à s'attacher à ce que l'information apportée sur ces textes réponde aux besoins en la matière.

Lors d'une réunion organisée par la mission " R.P.A. " au Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives le 30 mai 1985, la Direction de l'Urbanisme et des Paysages a indiqué qu'elle étudierait la possibilité d'introduire les précisions nécessaires dans le certificat d'urbanisme.

- PRL URB 84-05: Mesures de publicité concernant les enquêtes publiques des plans d'occupation des sols.

Dans le même ordre d'idées que pour la proposition précédente, le Médiateur suggérait ici que soient informés individuellement ceux des propriétaires fonciers qui, ne résidant pas dans la commune de situation de leur bien immobilier, n'ont pas la possibilité d'être tenus au courant des conditions dans lesquelles se déroule l'élaboration du plan d'occupation, mais peuvent subir de son fait des servitudes exorbitantes.

Le Ministère n'a pas été favorable à une telle mesure, qu'il n'estime pas nécessaire, compte tenu des diverses améliorations apportées dans le domaine de l'information des administrés (notamment par la loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques), ni par ailleurs réalisable, en raison du coût qui en résulterait pour les collectivités territoriales.

Sensible à ces arguments d'ordre financier, le Médiateur a, par une lettre du 19 juillet 1985, limité sa proposition aux personnes n'habitant pas la commune à la date de publication du P.O.S., et dont le terrain serait réservé à un usage public au sens de l'article L. 123-9 du Code de l'Urbanisme.

Dans sa lettre, le Médiateur rappelait que la notification individuelle faite dans ces circonstances devrait être accompagnée du rappel des textes législatifs et réglementaires faisant apparaître la possibilité de mise en demeure d'acquérir de la part du propriétaire.

Aucune réponse sur cette proposition ainsi " restreinte " n'a encore été adressée au Médiateur.

-URB 82-11 : Exécution d'une décision de justice ordonnant la démolition d'une construction réalisée sans permis de construire Vente à un tiers.

Lorsqu'une décision de justice ordonne la démolition d'une construction édifiée en violation d'une règle d'urbanisme, il peut arriver que cette construction ait déjà été vendue.

D'après la jurisprudence, l'ancien propriétaire, auteur de l'infraction, est tenu de faire procéder, à ses frais, à la démolition. Mais dans les faits, il est bien en peine de faire démolir un bien qui ne lui appartient plus.

Quant à l'acheteur, s'il est effectivement renseigné sur les contraintes d'urbanisme susceptibles de grever le bien acquis, il ignore le plus souvent l'existence de l'infraction commise lors de sa construction ou celle du jugement ordonnant la démolition.

Pour pallier ce défaut d'information, à l'origine de nombreuses difficultés, le Médiateur avait proposé que le procès-verbal de l'infraction, dès lors qu'il avait été transmis au Parquet, et a fortiori le jugement ordonnant la démolition, fassent l'objet de la publicité foncière prévue au Code Général des Impôts.

Lors d'une réunion organisée par la mission " R.P.A. " au Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives, il a été prévu que le ministère étudierait la possibilité de faire figurer l'information nécessaire soit dans le certificat d'urbanisme, soit dans la note d'information en cas d'achat d'immeuble en l'état.

-PRL URB 83-1 : " Pour un nouveau permis de construire ".

Les permis de construire délivrés par l'administration le sont toujours " sous réserve du droit des tiers " (obligations contractuelles, servitudes de droit privé, etc.).

Or l'expérience montre que ces tiers - le plus souvent les voisins-peuvent contester la construction édifiée pour des motifs très divers. Dans des cas extrêmes, l'action d'un tiers peut aboutir à la démolition de la construction contestée.

Le Médiateur a eu à connaître de quelques affaires douloureuses qui posaient ce problème. `

C'est pourquoi il proposait que la conformité de tout projet soit appréciée par l'administration, non plus seulement par rapport aux règlements généraux et locaux d'urbanisme, mais aussi par rapport aux règles posées par le Code Civil dans ses dispositions relatives aux "  servitudes et services fonciers ".

Ou, si une telle solution n'était pas possible, qu'au moins les futurs constructeurs soient parfaitement informés des risques qu'ils encourent du fait des servitudes privées et qu'alors, la dénomination de " permis de construire " soit remplacée par une autre comme par exemple celle d'" autorisation administrative de construire ", ou d'" autorisation d'édifier une construction conforme aux règles de l'urbanisme " ( Rapport 1983).

Seule, la possibilité d'une amélioration de l'information des titulaires de permis avait été retenue par le Ministre chargé de l'Urbanisme.

La loi relative à diverses simplifications administratives en matière d'urbanisme, déjà citée prévoit la suppression du permis de construire pour les constructions de faible importance et pour toutes les clôtures (et son remplacement par un régime déclaratif.

Cette mesure signifie sans conteste un allégement des contraintes administratives pour les candidats à la construction.

Mais le permis de construire constituait un support possible de l'information; il faudra dès lors trouver un autre support pour cette information, si l'on veut éviter que l'allégement des contraintes ne se retourne, à terme, contre les intéressés. C'est le sens de la lettre que le Médiateur a adressée au Ministre de l'Urbanisme le 12 septembre dernier.

-PRI URB 83-02 : Pour une répartition plus équitable de la consommation d'eau dans certains immeubles.

De très nombreux immeubles ou groupes d'immeubles ne disposent que d'un compteur d'eau unique pour le bloc.

Il s'ensuit que toute répartition de la consommation d'eau entre les occupants- locataires ou copropriétaires est forcément inéquitable, puisqu'elle ne peut se faire qu'au prorata des surfaces occupées, et non des consommations réelles.

Le Médiateur demandait donc que soit menée une politique de généralisation des compteurs individuels, ou de développement de toute innovation technique qui permettrait la mesure des consommations individuelles à partir du compteur d'arrivée. Il a ensuite étendu sa proposition aux frais de chauffage.

En avril 1985, le Ministère de l'Environnement lui a fait savoir qu'il partageait son point de vue sur la nécessité de généraliser au plus vite la mise en place de compteurs d'eau individuels. Ce ministère considère d'ailleurs, d'une façon plus générale, que la tarification de l'eau potable, dite de l'abonnement minimal, par tranches pouvant atteindre 100 m" dans certains cas, conduit à un gaspillage inconsidéré de l'eau et pénalise les petits consommateurs. Il préconise dès lors l'instauration d'un système nouveau de tarification et prévoit de sensibiliser les communes, libres de leur choix, à la nécessité de modifier le système actuel.

En juillet 1985, " la commission des clauses abusives " a informé le Médiateur que dans une recommandation qu'elle venait de prendre, elle avait inclus des dispositions allant dans le sens préconisé par sa proposition de réforme.

-PRL URB 84-03 : Conditions d'application des articles L. 118-S et R. 123-29 du Code de l'Urbanisme relatif au sursis à statuer.

Nombreux sont les administrés qui, à la suite d'une demande de permis de construire, se voient opposer une décision de sursis à statuer, essentiellement lorsque leur projet de construction est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution d'un P.O.S. en cours d'élaboration.

En application des articles L.123-5 et L. 123-7 du Code de l'Urbanisme, le sursis à statuer est limité dans le temps (2 ans), pour éviter que les demandeurs de permis de construire ou des autres modes d'utilisation du sol en général ne se trouvent dans une situation juridique incertaine et prolongée.

L'examen des réclamations avait montré l'existence de difficultés d'application de la réglementation en la matière, notamment en ce qui concerne la procédure de confirmation par l'administré, à l'issue du délai de validité du sursis à statuer, de sa demande de permis de construire (incertitude sur la forme que cette confirmation devait adopter, sur l'autorité administrative habilitée à la recevoir.).

Le Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports avait constaté également les lacunes du système actuel et avait pris, pour y remédier, l'initiative d'un amendement au projet de loi relatif à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement, tendant à modifier l'article L. 118-8, alinéa4, du Code de l'Urbanisme. Les dispositions de cet amendement, désormais insérées dans le Code de l'Urbanisme depuis la promulgation de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, devraient mettre fin aux difficultés rencontrées jusqu'ici.

-PRL URB 84-04 : Sanction des infractions au droit pénal de l'urbanisme.

L'examen de plusieurs dossiers a montré que la répression des infractions commises en matière de permis de construire se traduit parfois par des peines disproportionnées à là gravité des fautes relevées. Le Médiateur proposait donc que le montant cumulé des astreintes prévues à l'article L. 480-7, alinéa 3, du Code de l'Urbanisme soit limité à la valeur vénale de la construction litigieuse. Il estimait que cette disposition permettrait de résoudre certains des problèmes posés par les dossiers litigieux, sans faire cependant obstacle à l'exécution des jugements par les contrevenants.

Le Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports, estimant que la procédure actuelle est dans l'ensemble satisfaisante, ne s'est pas montré favorable à une telle modification. Au cours de réunions organisées par la mission " R.P.A. " au Secrétariat d'Etat chargé de la Fonction Publique et des Simplifications Administratives, il a cependant été prévu qu'il étudierait cette mesure dans le cadre du projet de réforme du code pénal et du code de procédure pénale, élaboré par le Ministère de la Justice:

Ce projet comporte en effet des dispositions qui pourraient éventuellement être adaptées à la législation spécialisée de l'urbanisme.

-PRL URB 84-06: Définition de la surface de plancher hors oeuvre brute d'une construction intervenant dans le calcul du coefficient d'occupation du sol, du plafond légal de densité et dans l'établissement de l'assiette de la taxe locale d'équipement.

L'article R. 112-2 du Code de l'Urbanisme définissant la superficie de plancher hors oeuvre nette d'une construction prévoit la possibilité d'en déduire, dans la limite de 5 m2, la surface affectée à la réalisation de travaux tendant à l'amélioration de l'hygiène.

Le Médiateur proposait que l'on prévoie de porter cette déduction à 10 m2, et qu'elle soit étendue aux travaux tendant à économiser l'énergie ou à obtenir une meilleure isolation phonique (fermeture d'une loggia, d'un balcon, création d'un sas d'entrée). Il pensait que cette modification ne devrait pas poser de problème de fond et devait être facile à mettre en oeuvre.

Le Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports est favorable à l'objectif recherché par le Médiateur, mais il estime préférable de l'atteindre par une voie autre que la modification de l'article R. 112-2 susvisé: il suggère, notamment, l'édiction de mesures d'exonération spécifiques à chacune des taxes normalement dues. Au cours de réunions organisées au Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives par la mission " R.P.A. ", il a été prévu qu'il élaborerait un projet de décret en ce sens.

-PRL URB 84-07: Institution d'un droit de délaissement en faveur des propriétaires de terrains déclarés constructibles et devenus par la suite inconstructibles.

De nombreuses réclamations ont appelé l'attention du Médiateur sur la situation des petits propriétaires fonciers qui, ayant acheté un terrain au vu d'un certificat d'urbanisme pour édifier leur maison d'habitation, et n'ayant pu financer le coût de leur construction en même temps que l'acquisition du terrain, se voient légalement opposer, quelques années après, les dispositions d'un plan d'occupation des sols ou d'un décret rendant inconstructible leur terrain pourtant acquis au prix d'un terrain à bâtir quelques années auparavant.

Pour remédier aux difficultés liées au caractère nécessairement restrictif du droit de l'urbanisme, caractère motivé par la nécessité de protéger les espaces naturels, le Médiateur avait déjà proposé, au cours de l'instruction de certaines de ces affaires:

- de prolonger le délai de validité du certificat d'urbanisme (porté de six mois à un an);

- de rendre obligatoire, préalablement à l'élaboration d'un P.O.S., le recensement des autorisations d'occupation du sol et des certificats d'urbanisme positifs délivrés dans les cinq années précédant la mise à l'étude du document d'urbanisme, étant précisé que toute remise en cause de la constructibilité d'un terrain ne pourrait intervenir qu'après examen approfondi de chaque cas, examen au cours duquel le propriétaire concerné serait entendu.

Par la suite, il est apparu au Médiateur que l'allongement du délai de validité du certificat d'urbanisme, ainsi que la meilleure prise en compte des autorisations ou engagements antérieurs, ne constituaient qu'une réponse partielle aux difficultés rencontrées et qu'il convenait donc d'aller au-delà de ces propositions afin de garantir dans le temps une meilleure sécurité juridique aux propriétaires fonciers qui, sans intention spéculative, achètent un terrain en vue d'édifier ultérieurement leur maison d'habitation.

Dans sa proposition de réforme, il demandait donc également:

- l’institution d'un droit de délaissement: sans remettre en cause le principe de non indemnisation des servitudes posé par l'article L. 160-5 du Code de l'Urbanisme. Il lui paraissait opportun de donner à certains propriétaires la possibilité de mettre en demeure la collectivité concernée d'acquérir le bien dont ils n'ont plus la maîtrise.

- la mise au point d'une " typologie " des biens immobiliers susceptibles de donner lieu à l'exercice de ce droit (les grandes lignes de cette typologie étaient suggérées dans la proposition).

Le Ministère ne s'est pas montré favorable à la proposition du Médiateur. Mais celui-ci s'apprête à la " relancer ", car il estime particulièrement inéquitables les conséquences de situations qui lèsent au premier chef des personnes qui n'avaient pas les moyens de financer en même temps et l'achat d'un terrain et la construction d'une maison.

-PRL URB 84-08 : Harmonisation des différentes réglementations d'urbanisme applicables à un terrain.

Le Médiateur a été à plusieurs reprises amené à constater que la délivrance des permis de construire dans les lotissements est source de nombreux problèmes dus à la superposition des différentes réglementations applicables découlant: du cahier des charges du lotissement, du règlement du lotissement, du règlement du P.O.S.

Les difficultés proviennent de ce que tout projet de construction, pour être autorisé, doit être conforme à l'ensemble des règles édictées par les documents précités, étant rappelé qu'en cas de contradiction, les règles les plus contraignantes doivent s'appliquer.

Or, si l'Administration doit veiller au respect du règlement du lotissement et du P.O.S., par contre elle n'a pas à connaître ni à se prononcer sur les contraintes imposées par le cahier des charges, document de droit privé réglant des rapports contractuels entre co-lotis, sauf s'il a fait l'objet d'une approbation préfectorale.

Consciente du caractère désuet et inadapté de certains anciens règlements de lotissement, il arrive que l'administration, dans un souci de conciliation bienveillant, n'exige pas la stricte conformité du projet aux règles établies et n'y fasse que quelques adaptations.

Malheureusement, la sanction de la non-application stricte des dispositions en vigueur peut entraîner, outre l'annulation du permis de construire, la démolition de l'ouvrage pour non-respect de clauses contractuelles.

Certes, des procédures existent pour pallier les inconvénients nés de la superposition de règles de différentes sources: application de l'article L. 315-3 du Code de l'Urbanisme (modification des documents du lotissement à l'initiative des co-lotis) ou de l'article L. 315-4 (modification à l'initiative de la puissance publique). Mais elles ne sont pas systématiquement utilisées, n'étant que facultatives.

En outre l'application de l'article L. 315-3 ne constitue pas une bonne réponse car la solution à laquelle elle aboutit peut, en cas de contestation par un co-lotis, faire l'objet d'une annulation par le juge administratif.

Le Médiateur suggérait, par contre, de rendre obligatoire la procédure prévue à l'article L. 315-4.

Il n'a jusqu'ici été que très partiellement suivi par le ministère responsable.

Celui-ci a fait introduire dans la loi 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement un article 18 qui complète l'article L. 315-1 du Code de l'Urbanisme limitant à dix ans la durée de validité de la réglementation applicable aux lotissements à compter de la date du transfert de propriété, étant précisé que passé ce délai, la non observation de la réglementation ne peut plus être opposée et que l'action en justice née de la violation des dispositions réglementaires se voit opposer la prescription.

La loi relative à diverses simplifications administratives en matière d'urbanisme traite également du problème: elle complète le système en organisant pour les lotissements de plus de dix ans, lorsqu'il existe une règle locale d'urbanisme soumise à l'enquête publique, le retour aux règles d'urbanisme de droit commun, soit automatiquement, soit si les co-lotis en décident, après enquête publique et une délibération communale.

Dans une lettre adressée au Ministre de l'Urbanisme après l'annonce de ce projet de simplifications, le Médiateur a rappelé qu'à son sens, cette mesure ne réglait que très partiellement les difficultés constatées en ce domaine: les réclamations montrent en effet que les litiges naissent le plus souvent dans les cinq ans suivant l'acquisition du terrain et l'autorisation de construire, mais rarement au-delà du délai de dix ans.

- PRL URB 84-9 : Nécessité d'améliorer les procédures d'acquisition amiable.

L'acquisition d'un bien privé par l'Etat ou par une collectivité publique ne se traduit pas nécessairement par une procédure d'expropriation. Elle peut résulter d'un accord amiable, soit en dehors de toute procédure d'expropriation, soit dans le cadre d'une telle procédure (cession amiable après déclaration d'utilité publique, acquisition par exercice d'un droit de préemption, acquisition à la suite d'une mise en demeure d'acquérir).

Les dossiers soumis au Médiateur ont à plusieurs reprises montré que les administrés risquent parfois d'être moins bien protégés lorsqu'ils acceptent de traiter à l'amiable que lorsqu'il y a expropriation.

Le contrat qui lie alors les intéressés à la collectivité acquéreur est en effet un contrat hybride, relevant du droit privé, mais soumis également à certaines règles du droit public (les acquisitions immobilières des communes et des départements, ainsi que celles des services civils et militaires de l'Etat effectuées dans ce cadre, restent notamment soumises à la consultation préalable du service des Domaines).

Les difficultés sont multiples: information insuffisante du particulier qui aliène son bien, litiges relatifs à la fixation du prix de cession, difficultés pour se faire verser des intérêts moratoires lorsque la collectivité tarde à effectuer le règlement de l'acquisition...

A la suite d'une première démarche de la part du Médiateur, certaines garanties ont déjà été apportées aux administrés en ce domaine: une circulaire du 4 mai 1983, émanant du Secrétariat d'Etat au Budget, a en effet prévu que serait désormais insérée systématiquement, dans les promesses de vente préalables aux cessions amiables après déclaration d'utilité publique, une disposition prévoyant le service d'intérêts en cas de paiement tardif des indemnités.

Mais le caractère dérogatoire de cette mesure lui confère un champ d'application restrictif: la procédure est limitée aux promesses de vente recueillies pour le compte des services civils et militaires de l'Etat (qui seuls relèvent de la compétence du Service des Domaines). Elle ne s'applique donc pas aux acquisitions réalisées par les collectivités locales. Or il s'avère que c'est avec celles-ci, essentiellement, que le problème se pose. De plus, cette mesure ne concerne pas les actes de vente soumis au droit commun, c'est-à-dire les actes purement amiables conclus en dehors de tout recours à la procédure d'expropriation ou avant l'acte déclaratif d'utilité publique.

C'est pourquoi, dans cette proposition, le Médiateur a. demandé que soient complétées les garanties à assurer aux administrés en, suggérant que:

- la procédure mise en place en 1983 pour garantir le cas échéant le versement d'intérêts moratoires soit étendue aux acquisitions réalisées par les collectivités locales et, en général, à tous les expropriants;

- l'information des intéressés soit également améliorée lorsqu'il s'agit d'une opération purement amiable, en dehors d'une procédure d'expropriation. Il est notamment souhaitable que toutes les promesses de vente précisent que les règles du droit civil (durée de la promesse de vente, conditions de réévaluation du bien) s'appliquent au contrat. Il est nécessaire aussi qu'y soient précisées les règles de droit civil relatives aux intérêts moratoires.

Sur le premier point, l'extension des dispositions de la note du 4 mai 1983 aux acquisitions amiables réalisées par tous les expropriants dans le cadre d'une déclaration - d'utilité publique paraît souhaitable. La mise au point d'un contrat - type, qui pourrait avoir valeur de recommandation, a également été envisagée. Il faut cependant noter que l'article 1652 du Code Civil permet déjà de préciser dans de tels actes de cession la date du paiement des indemnités et le versement d'intérêts moratoires en cas de paiement tardif. Mais, `en tout état de cause, cette extension suppose au moins une modification de l'article R. 13-78 du Code de l'Expropriation, si ce n'est une disposition législative, compte tenu de la contrainte nouvelle qui serait ainsi imposée aux collectivités locales, disposition à étudier en liaison avec le Ministère de la Justice, le Ministère de l'Economie des Finances et du Budget et le Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation.

Il faut indiquer également que le projet de loi relatif à diverses simplifications administratives en matière d'urbanisme, actuellement examiné par le Parlement, prévoit des modifications à l'article L. 123-9 du Code de l'Urbanisme, dont notamment une disposition obligeant en cas d'accord amiable la collectivité qui bénéficie de la réserve à régler le prix d'acquisition au plus tard six mois après la décision d'acquérir le bien.

Sur le deuxième point, l'information des intéressés a également été reconnue comme un objectif indispensable. Le Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports doit envisager une action approfondie en ce sens et étudier dès maintenant la possibilité de prévoir des recommandations en la matière dans la base informatisée " droits et démarches " du service d'information et de documentation (S.I.D.) et dans la prochaine édition du guide des droits et démarches.

L'amélioration de l'information des administrés sera une première mesure susceptible au moins d'atténuer la gravité des litiges actuellement constatés.

-PRL URB 84-11 : Nécessité de simplifier et de clarifié le systèmes des participations financières des constructeurs.

Le Médiateur avait été amené à constater la part importante et toujours croissante, dans les thèmes des réclamations, des litiges liés à la fiscalité de l'urbanisme et plus précisément aux participations financières réclamées aux constructeurs.

En principe, ces participations n'auraient pas dû poser de problème. En effet une jurisprudence constante prévoyait que mention de la contribution réclamée devait être portée sur l'arrêté du permis de construire qui constitue le fait générateur de nombreuses participations. En outre ces participations devaient avoir un lien direct avec les travaux d'équipement à réaliser et être proportionnées à ceux-ci.

La pratique était malheureusement différente: l'assiette servant à l'établissement de ces participations était rarement définie de façon claire et résultait rarement d'un bilan financier pré-établi. Leur caractère trop fréquemment forfaitaire tendait à créer un sentiment d'arbitraire chez le constructeur.

C'est pourquoi le Médiateur demandait que soit clarifié, simplifié et uniformisé le régime des participations demandées aux constructeurs afin de leur redonner davantage de transparence et de légitimité.

Cette préoccupation était aussi celle du Ministère de l'Urbanisme, du Logement et des Transports, qui avait constaté également que le régime des participations, issu de textes législatifs et réglementaires successifs, était en effet d'une mise en oeuvre souvent imprécise et difficile.

La loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement a, dans son titre IV, redéfini le système dans son ensemble: les nouvelles dispositions ont ainsi permis de donner au régime des participations financières une base législative et de prévoir des garanties nouvelles pour les constructeurs et lotisseurs à qui elles sont demandées.

-PRL URB 84-12 : Prime à l'amélioration de l'habitat (décret n° 79-9 7 7 du 2 novembre 19 79).

Les décisions de rejet de la prime sont dans la majorité des cas fondées sur le non-respect des dispositions de l'article R. 322-5 du Code de la construction et de l'habitation, qui prévoient que la notification de la décision d'octroi de la prime doit être préalable à l'exécution des travaux.

La non-observation de cette règle semble due essentiellement non pas à un manque d'information des intéressés, mais à la longueur des délais d'instruction des affaires.

C'est pourquoi le Médiateur envisageait une solution radicale consistant à compléter les textes en vigueur et à fixer impérativement des délais d'instruction, étant précisé que le silence de l'administration vaudrait accord tacite- soit 3 mois, ramenés à 2 mois pour les travaux ne nécessitant pas de permis de construire.

Le Médiateur précisait que si une telle mesure ne pouvait être acceptée compte tenu de son coût, il était alors indispensable d'informer les administrés que l'octroi de la prime ne dépend pas seulement du respect de certaines conditions à remplir par eux, mais également de l'existence de fonds disponibles.

L'incidence financière de la mesure n'a effectivement pas permis de la retenir, 25 000 demandes de primes étant traitées par mois.

Il a donc été décidé, au cours d'une réunion d'arbitrage, de porter toutes les informations nécessaires à l'obtention de la prime sur le formulaire de demande de prime à l'amélioration de l'habitat. Une lettre- type a aussitôt été élaborée.

-PRL URB 84-13 : Mise à la disposition de la Justice de certains fonctionnaires techniques pour effectuer des expertises.

Bien que ces problèmes échappent à son domaine de compétence, le Médiateur est régulièrement saisi des difficultés rencontrées par certains administrés à propos des malfaçons constatées lors de la construction de leur maison d'habitation ou des sinistres provoqués par des catastrophes naturelles (glissements de terrain, inondations.)

A maintes reprises, il a été obligé de constater que les experts désignés par voie de référé tardaient à remettre leurs conclusions et que leur intervention retardait le cours de la Justice.

Cette constatation vaut également en matière de dommages de travaux publics, domaine de la compétence du Médiateur.

C'est pourquoi le Médiateur suggérait de faire plus largement appel, notamment dans des cas où les expertises nécessitent des moyens techniques sophistiqués dont ne disposent pas toujours les cabinets d'expertises, aux moyens dont dispose l'Administration (laboratoires et centres d'études techniques de l'Equipement).

Dans l'esprit du Médiateur cette intervention, dont les limites et les modalités restaient à préciser, devrait permettre d'accélérer le cours de la Justice, d'en diminuer le coût pour le justiciable, et de mieux utiliser certaines compétences.

Les différents ministères concernés sont favorables au principe défini dans cette proposition. Des réunions interministérielles doivent permettre de déterminer les modalités pratiques d'un tel système.

-PRL 84-14 : Nuisances aux abords des aéroports. Aide aux travaux d'insonorisation.

Dans cette proposition, le Médiateur demandait que soient revus les critères d'attribution des aides aux riverains des aéroports.

Au cours d'une réunion organisée par la mission R.P.A., il a été indiqué qu'un projet d'arrêté, actuellement soumis à examen interministériel, prévoit une modification dans le sens d'une extension de ces aides.

Il est encore trop tôt pour savoir exactement ce qu'il adviendra de ce texte.

Proposition initiée par l'" instruction" : urbanisme – Trouble commercial consécutif à la mise en oeuvre de la déviation d'une route nationale.

L'article 4 du décret n° 74-64 du 28 janvier 1974 dispose que pour pouvoir bénéficier de l'aide aux commerçants en cas de trouble commercial consécutif à des travaux publics, " le commerçant ou l'artisan doit diriger son établissement depuis une date qui précède d'au moins un an l'ouverture de l'enquête d'utilité publique ".

En 1974, une certaine antériorité de l'activité commerciale ou artisanale avait en effet semblé nécessaire pour écarter du droit à l'aide des demandeurs de mauvaise foi.

Pour le Médiateur cependant, compte tenu du fait qu'une déclaration d'utilité publique est valable 5 ans, et que la procédure d'expropriation qu'elle implique dans la plupart des cas est généralement longue, le décalage dans le temps entre la date de référence retenue et la date d'exécution des travaux apparaît trop important.

C'est pourquoi, dans un souci d'équité, il avait proposé, à l'occasion de l'instruction d'une réclamation, que soit substituée à la date actuellement retenue pour l'appréciation du trouble commercial, celle correspondant au début d'exécution des travaux f1xée par l'ordre du maître d'ouvrage.

Cette mesure a été étudiée lors d'une réunion organisée par la mission R.P.A. au Secrétariat d'État à la Fonction Publique et aux Simplifications Administratives, le 30 mai 1985.

Le Ministère du Commerce et de l'Artisanat acceptant cette modification et le Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget n'ayant pas d'objection financière à présenter, il a été décidé que serait préparé un projet de décret, substituant aux termes de l'article 4 du décret 74-64 du 28 janvier 1974 une rédaction conforme à la proposition du Médiateur.

Le projet de décret est prêt mais la modification n'est pas encore entrée dans le droit positif.

D- Propositions étudiées au sein du Conseil d'Etat



A- En juillet 1984, la Commission du Rapport et des Etudes du Conseil d'Etat a été chargée par le Premier ministre d'examiner l'ensemble des problèmes posés par la situation des créanciers de l'Etat et des collectivités locales (Voir rapport 1984).

Le champ de l'étude était vaste puisqu'il comprenait, outre les problèmes des intérêts moratoires et des prescriptions, ceux nés des lenteurs dans les délais de paiement.

Plusieurs des questions posées se rattachaient directement à des propositions de réforme formulées par le Médiateur, dont les représentants ont participé aux séances de travail de la commission.

1) Dès 1982, le Médiateur avait formulé une proposition de réforme FIN 82-81 sur le " Droit du contribuable à des intérêt moratoires: I - Forme de la demande; II- Extension de son droit au-delà des cas d'erreurs de l'administration ".

Cette proposition, qui faisait suite à une étude effectuée par le Conseil d'Etat à la demande du Médiateur et relative, notamment, aux " moyens de remédier à certaines inégalités existant entre les administrations fiscales et les contribuables ", comportait deux suggestions touchant l'article 19 5 7-I du Code Général des Impôts (transféré sous l'article L. 208 du Code des Procédures Fiscales) et l'extension de ses dispositions.

Aux termes de cet article, " quand l'Etat est condamné à un dégrèvement par une juridiction ou quand un dégrèvement est prononcé par l'administration à la suite d'une réclamation tendant à la réparation d'une erreur commise dans l'assiette ou le calcul des impositions, les sommes déjà perçues et reversées au contribuable donnent lieu au paiement d'intérêts moratoires dont le taux est celui de l'intérêt légal. Ces intérêts courent du jour de la réclamation ou du paiement s'il est postérieur ".

Reprenant les conclusions du Conseil d'Etat, le Médiateur proposait:

- la modification de certains imprimés fiscaux, de manière à ce que les administrés sachent que toute demande de leur part- quelle qu'en soit la forme- consécutive à une erreur possible de l'administration, sera traitée comme une réclamation " contentieuse " et non " gracieuse ";

- l'élargissement des dispositions de ce même article 1957-I, en vue de permettre l'octroi d'intérêts moratoires dans des cas où, bien qu'il n'existe pas d'erreur imputable à l'administration, le contribuable a subi un préjudice résultant du retard de celle-ci à lui verser le montant de créances dont il disposait à son égard. Ces cas sont ceux dans lesquels la créance du contribuable a pour origine, soit un fait nouveau survenu après la date du paiement, soit l'apparition à son profit d'une situation juridique nouvelle dans le cadre de la législation applicable.

Cette proposition avait fait l'objet d'un arbitrage au Secrétariat Général du Gouvernement en octobre 1983 (rapport 1983). Elle a été réexaminée au sein de la commission du rapport et des études dans le cadre de sa mission (rapport 1984).

Il a été confirmé que:

- En ce qui concerne la forme de la demande, bien que la pratique de l'administration fiscale aille dans le sens d'une application souple de la réglementation en ce domaine (les demandes verbales étant déjà traitées comme des réclamations contentieuses), il n'était pas inutile de consacrer par voie réglementaire cette pratique afin d'assurer aux intéressés une information complète sur l'étendue de leurs droits. Un projet de décret modifiant les articles R. 190-1 et suivants du livre des procédures fiscales doit donc être élaboré.

- En ce qui concerne l'institution d'intérêts moratoires au- delà des cas où il existe une erreur de l'administration (extension qui aurait été réalisée notamment au profit des redevables bénéficiaires d'un remboursement de crédits de T.V.A. déductible non imputable) le coût de la mesure n'a pas permis de la retenir.

2) Dans chacun de ses rapports annuels, le Médiateur a eu l'occasion de réitérer ses préoccupations concernant les régimes des forclusions et des prescriptions, ces régimes apparaissant trop souvent instituer une situation d'infériorité par trop flagrante de l'administré vis-à-vis de l'administration.

Dès 1975, il a demandé à la commission du rapport et des études du Conseil d'Etat une étude exhaustive sur ce problème. Au vu de ses conclusions, il a en 1977 élaboré une proposition de réforme d'ensemble, " synergie " n° 7 (voir principalement le rapport 1976 et celui de 1982.).

A propos des prescriptions, la commission du rapport et des études notait dans ses conclusions: " l'existence d'une prescription quadriennale correspond essentiellement, désormais, à un souci de bonne administration. Elle a pour objet de soustraire les administrations à la nécessité de suivre pendant un délai trop long certaines affaires et d'en conserver les archives et d'inciter les administrés à se montrer, sous réserve des garanties renforcées qui leur ont été reconnues par la loi du 31 décembre 1968, diligents dans le recouvrement de leur créances. Mais ce souci de bonne gestion doit également être pris en considération lorsque l'administration est, elle-même, créancière. Dans ce cas les administrés doivent être dispensés d'acquitter leurs dettes envers les collectivités publiques lorsque par inaction les services de ces collectivités n'ont pas poursuivi, pendant un certain délai, le recouvrement de leurs créances ".

Il était prévu qu'au préalable, les diverses administrations concernées établiraient un recensement des prescriptions existantes et procéderaient à une évaluation financière des conséquences d'une modification éventuelle de ces prescriptions entraînant l'instauration d'une prescription symétrique.

Cette question des prescriptions symétriques a été réexaminée par la commission du rapport et des études, dans le cadre de son étude menée en 1984-1985 sur les problèmes des créanciers de l'Etat et des collectivités publiques.

Il a été constaté que les suggestions faites en 1977 avaient débouché sur des réformes en matière de créances relatives à la sécurité sociale, aux taxes parafiscales et de créances d'impôts ou de droits recouvrés par les comptables de la Direction Générale des Impôts, mais que par contre elles étaient restées sans suite en ce qui concerne un certain nombre d'autres domaines: amendes civiles, réparations, restitutions, dommages et intérêts, frais de justice et de poursuites et sommes indûment versées par l'administration.

Il a été prévu que l'étude sur les prescriptions demeurant à modif1er serait poursuivie.

3) Les délais de paiement des marchés publics.

Dès 1978, le Médiateur avait dans son rapport annuel dénoncé les problèmes auxquels se heurtent les titulaires de marchés publics dans leurs relations avec les services administratifs. Il signalait d'ailleurs qu'à son avis les difficultés résultaient au moins autant de la manière dont était appliquée la réglementation en cause que de cette réglementation elle-même.

En 1980-81, était institué à l'initiative du Médiateur un groupe de travail composé de représentants de l'Administration (ordonnateurs, comptables, contrôleurs financiers) et de membres de la Cour des Comptes.

De nombreux autres travaux ont également, ces dernières années, été effectués sur cette question par des organismes et services divers (Inspection générale des Finances avec le rapport Ravier, Chambres de Commerce et d'Industrie, Fédération Nationale des Travaux Publics.).

Dans le cadre de la mission qui lui était confiée par le Premier ministre, le Conseil d'Etat avait bien évidemment à examiner les conditions dans lesquelles l'Etat et les collectivités publiques s'acquittent de leurs dettes envers leurs fournisseurs. Son étude a permis de faire le point des lacunes encore existantes en ce domaine et de dégager des axes de réformes nouvelles.

Une caractéristique importante de la réglementation en vigueur réside dans le fait que le Code des marchés publics instaure un délai de mandatement et non un délai de paiement. L'expérience montre que le système fonctionne relativement bien en ce qui concerne l'Etat, mais que ses résultats sont nettement moins satisfaisants en ce qui concerne les collectivités locales.

Dans les deux cas, le délai de mandatement prescrit ne peut dépasser 45 jours, et le défaut de mandatement dans ce délai fait courir de plein droit les intérêts moratoires. Mais si la réglementation des marchés de l'Etat prévoit des règles précises concernant le point de départ du mandatement, ces règles ne sont pas actuellement applicables aux collectivités locales, ce qui est source de difficultés.

Pour ce qui est des établissements hospitaliers, qui nécessitent une mention particulière - ils se trouvaient parfois obligés de suspendre leurs paiements pour insuffisance de trésorerie la réforme de leur financement par la mise en place du système de la dotation globale laisse espérer une amélioration notable de leur situation.

Les études effectuées montrent que les causes de retards dans les paiements de marchés publics sont:

- d'ordre structurel du fait de la complexité des procédures ou de la multiplicité des étapes nécessaires;

- liées au comportement de l'Administration, qui peut tarder à accomplir ces procédures ou souvent même les connaît mal.

Au terme de son étude, le Conseil d'Etat préconisait essentiellement un alignement de la réglementation relative aux collectivités locales sur la réglementation applicable à l'Etat. Ce projet de réforme est déjà entré dans le droit positif grâce à l'intervention du décret n°85-1143 du 30 Octobre 1985 (qui modifie les articles l78, 353, et 355 du Code des marchés publics).

Dans l'esprit de la commission du rapport et des études du Conseil d'Etat cette modification devrait cependant ne constituer qu'une première étape, car il serait nécessaire d'instituer un délai global comprenant à la fois l'opération de mandatement et l'opération de paiement (celle qui finalement importe aux créanciers). Une telle réforme reste actuellement à l'étude.

Le Conseil d'Etat insistait pour conclure sur la nécessité, af1n que les dispositions réglementaires puissent se traduire par les résultats les plus positifs possible, d'entreprendre des actions d'information, à la fois vers les agents de l'Administration et vers les entreprises créancières.

4) Dans le cadre de ses travaux sur la situation des créanciers des collectivités publiques, la commission du rapport et des études a également étudié une amélioration, dans le sens d'une plus grande protection des administrés, du texte actuel du décret du 12 mai 1981 pris en application de la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes financières en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.

Le Médiateur n'était pas à l'origine de la loi de 1980, mais les dispositions de celle-ci concernent un problème dont il a souvent à connaître au travers des réclamations qui lui sont soumises: la non exécution par l'Etat et les collectivités locales des décisions de justice rendues à leur encontre.

B- Problème de l'information dans l'Administration.

Un groupe de travail créé à l'initiative de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, et présidé par un Conseiller d'Etat, s'est consacré à l'étude des " problèmes de l'information dans l'Administration ". Il a déposé ses conclusions dans le courant de 1985.

L'étude confiée par le Premier Ministre à la section du rapport et des études portait sur " les problèmes de l'information dans l'Administration, notamment entre les administrations centrales et les services extérieurs et les collectivités décentralisées ".

En fait, pour des raisons de temps, le travail a été limité à une étude sur les circulaires émanant de l'Administration, la circulaire étant considérée à la fois comme un moyen d'expression de l'autorité administrative, comme une technique administrative de relation entre un organisme central et des services extérieurs, mais jamais comme une éventuelle source de droit.

Diverses constatations, qui avaient pour certaines déjà été signalées par le Médiateur, ont été faites. Elles concernent:

- la multiplication excessive du nombre des circulaires, qui est sans doute la manifestation de la croissance du nombre des lois et des décrets. Tant que le phénomène de la " montée législative et réglementaire " ne sera pas endigué, le mouvement parallèle de multiplication des circulaires ne peut être arrêté, mais il faut essayer de freiner ce mouvement, en jouant tant sur le plan de la qualité que sur celui de la quantité;

- l'élaboration, la plupart du temps, de la circulaire par des personnels ayant une culture juridique minimale;

- la signature de la circulaire, qui ne doit pas être apposée à un niveau trop bas, mais non plus au-dessus du niveau des directeurs et chefs de service, pour éviter qu'elle n'acquière une " autorité sociale " trop systématique;

- l'enregistrement souvent mal fait, ou même omis, ce qui ne permet pas de situer le texte, ni même de le retrouver;

- la diffusion, qui souvent n'est pas assurée par le Bulletin Officiel. Il a été rappelé à cette occasion que l'attitude qui consiste à réserver l'application d'une loi ou d'un décret juqu'à publication au B.O. de la circulaire afférente à cette loi ou à ce décret est tout à fait condamnable. Dès lors que la circulaire n'est pas une source de droit, il faut rappeler qu'en règle générale, les dispositions législatives ou réglementaires entrent en vigueur après publication régulière, indépendamment de toute intervention d'une circulaire;

- la forme et le contenu des circulaires ne donnent lieu à aucune remontée d'informations vers l'Administration centrale.

En conclusion, le groupe de travail a confirmé l'importance de la circulaire dans les relations entre l'Administration, ses services et ses administrés et a proposé diverses mesures d'application pratique à terme rapproché.

Il est notamment souhaité que, tant au niveau du Premier ministre qu'à celui de chaque Administration centrale, des directives soient données pour tenter d'endiguer le flot des circulaires.

Il a été rappelé également que l'autorité responsable de la préparation de la circulaire devait toujours se préoccuper des besoins des administrations centrales, mais également des besoins des services extérieurs, et faire préparer le texte concerné dans des conditions telles que les aspects juridiques et techniques soient également pris en compte.

La nécessité de la prise en compte des circulaires par les banques de données juridiques, notamment par application du décret n° 84-940 du 24 octobre 1984, a été énergiquement rappelée, ainsi que l'opportunité de la création d'un organe de coordination qui aurait pour tâche de veiller à la remise en ordre de l'ensemble des circulaires et à leur disparition éventuelle au bout d'une certaine durée d'application.

Cet organe pourrait être placé soit au niveau du Premier ministre, soit à celui du Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux simplifications administratives.

II-LE BILAN DE L'ACTIVITE REFORMATRICE DU MEDIATEUR EN EXERCICE PENDANT LA PÉRIODE 1980-1985.



Entre 1980 et 1985, le Médiateur en exercice a soumis aux autorités compétentes 135 propositions de réforme de la loi, du règlement, ou de la pratique administrative (voir tableau ci-après).

Dans la ligne des positions qu'il avait prises dans son rapport de 1980, et développées dans les rapports ultérieurs, il a mené cette action réformatrice suivant trois axes principaux:

I- Améliorer la " vie de l'administré"- et dans bien des cas sa vie quotidienne - soit en faisant modifier telle loi, tel règlement ou telle pratique administrative, dont la mise en oeuvre plaçait cet administré" dans une situation contraire à l'équité (sinon au droit lui - même où à la simple logique), soit en s'attaquant au problème général de l'amélioration des relations entre l'Administration et les administrés.

I,1. Actions (classiques) ponctuelles.

Le premier objectif est le plus classique, le plus directement désigné par la loi à l'action réformatrice du Médiateur.

Dans cette voie, le Médiateur en exercice a notamment obtenu

- La suppression progressive (elle est à l'essai dans trois départements) de la vignette pharmaceutique, invention qui a eu des effets néfastes: perte de temps pour le malade, le pharmacien, les agents de la sécurité sociale; accroissement des prescriptions de la consommation en rapport avec la disparition quasi-complète des médicaments non remboursables.

- La suppression de l'obligation, pour les personnes accompagnant des voyageurs, de se procurer un " ticket de quai ": obligation depuis longtemps tombée en désuétude, mais qui, en droit, s'était maintenue ce qui conduisait certaines personnes à se singulariser en étant à peu près les seules à prendre un de ces tickets, et d'autres, "'ayant fait comme tout le monde ", à être mises à l'amende à l'occasion d'un contrôle.

- La généralisation dans les villes des aménagements de voirie permettant de diminuer, pour les mal- voyants, les difficultés et les risques de la circulation (aménagement de dépressions en bordure des trottoirs décelables au contact des semelles; installation sur les feux tricolores d'un signal sonore modulé différemment selon que le passage est dangereux ou libre, etc.): la norme expérimentale pour ces signaux est en cours de définition par l'Association Française de Normalisation (A.F.N.O.R.).

- La possibilité, pour les personnes âgées vivant seules, ou avec une ou plusieurs personnes âgées ou handicapées, de bénéficier de la gratuité de l'abonnement au téléphone, celui-ci étant souscrit à leur profit par les bureaux d'Aide sociale.

- L'assouplissement et la simplification de la condition de ressources requise des personnes âgées ou invalides pour être exonérées de la " redevance télévision ": il suffit, désormais, de ne pas être passible de l'impôt sur le revenu (Décret n° 82-971 du 17 novembre 1982).

L'amélioration de la situation, au regard de l'impôt sur le revenu, des grands invalides et des contribuables ayant à leur charge un ou plusieurs grands invalides vivant sous leur toit (loi de finances pour 1982).

- La promesse faite par le Ministre de l'Intérieur de rendre moins contraignantes pour les familles les procédures administratives faisant suite à un décès sur la voie publique, à l'occasion de la réforme en cours de la réglementation funéraire.

- La mise en oeuvre de mesures tendant à une harmonisation des conditions dans lesquelles des réductions de prix sont accordées pour l'accès aux divers lieux de spectacles ou d'expositions.

D'autres propositions ont permis d'améliorer des situations concernant plus particulièrement certaines catégories d'administrés. Les résultats les plus notables ont été:

En matière sociale:

- La prise en charge par l'Etat de la réparation des conséquences des accidents médicaux provoqués par les vaccinations obligatoires, lorsque celles-ci ont eu lieu dans l'intervalle des deux lois successivement intervenues en la matière (1er juillet 1964 et 26 mai 1975), époque durant toute laquelle cette réparation n'a pas été possible.

- L'annonce par le Ministre concerné qu'un décret prochain instituera une procédure de recours contre la décision de l'expert unique commis en cas de contestation d'ordre médical entre un assuré social et la caisse compétente. Le caractère sans appel de cette décision était un défi au droit et à l'équité, et a donné lieu à d'innombrables contestations.

- L'annonce par le même Ministre que les dispositions d'un projet de décret en cours d'élaboration viseraient à accélérer la procédure - depuis longtemps jugée anormalement longue -de révision des taux d'invalidité des assurés sociaux .

- L'annonce des premières mesures tendant à mieux comprendre le phénomène de la " mort subite inexpliquée du nourrisson ", à renforcer les moyens de la prévenir, notamment par la création de centres de coordination auprès des centres hospitaliers régionaux, ainsi qu'à fixer les modalités de prise en charge par la sécurité sociale de l'utilisation à domicile des moniteurs cardiorespiratoires destinés à cette prévention. Récemment, un centre de renseignements a été créé à l'hôpital Necker .

En matière Fiscale:

- La suppression des restrictions qui s'opposaient, dans certains cas, à ce que le contribuable puisse déduire de ses revenus déclarés les pensions alimentaires versées à ses enfants majeurs .

- La suppression des garanties exigées du contribuable qui conteste le bien-fondé d'une imposition en demandant sursis au paiement (art. L.279 du Livre des Procédures Fiscales) - ou, à tout le moins, un assouplissement des règles actuelles. - La proposition du Médiateur, qui tendait à l'abrogation pure et simple de l'article, ne datait que de février 1985 .

- A la suite d'une proposition de réforme émise en 1980, la substitution au délai minimum d'un jour franc séparant le commandement de payer à peine de saisie de cette saisie elle-même, par un délai minimum de trois jours ouvrables (samedis, dimanches et jours fériés exclus). Le délai court d'un jour n'est pas supprimé, mais il devient exceptionnel (Instruction du 29 mai 1985 de la Direction de la Comptabilité Publique).

- La suspension immédiate de toutes actions en recouvrement des taxes foncières exercées par les comptables contre des contribuables qui n'étaient plus -et certains depuis fort longtemps- propriétaires du bien taxé, dès lors que ces contribuables auront justifié du transfert de propriété (Instruction de la Comptabilité Publique du 16 août 1985). C'est la fin d'un état de choses très préoccupant, qui donnait lieu à des contestations poursuivies souvent pendant plusieurs années, et à de très nombreuses réclamations).

- L'autorisation pour les assujettis à la T.V.A. victimes d'un vol de marchandises ou de matériels, de ne pas reverser au Trésor la T.V.A. déduite à l'occasion de l'achat de ces biens (Décret n° 84502 du 26 juin 1984).

- La possibilité, pour le contribuable dont la réclamation à l'Administration fiscale aurait été rejetée pour défaut de signature, de " couvrir " ce vice de forme devant le Tribunal Administratif, lorsque l'Administration elle-même ne l'aura pas préalablement invité à signer sa réclamation .

- La réorganisation de la procédure de réassortiment des débitants de tabac en timbres fiscaux et d'amende. Cette procédure laissait à désirer, ce qui gênait fort l'usager. De plus, le débitant sera tenu d'accepter en la matière les règlements par chèque. Par ailleurs, la multiplication des points de distribution, comme la localisation de ceux-ci dans les services "demandeurs" de ces vignettes, sont en cours ou à l'étude

En matière de pensions civiles et militaires de retraite.

- L'ouverture du droit à la majoration pour enfants aux fonctionnaires ou militaires ayant recueilli et élevé un enfant, sans que celui-ci ait nécessairement fait l'objet d'une délégation de tutelle ou d'une délégation judiciaire des droits de l'autorité parentale (loi n° 82-599 du 13 juillet 1982, art. 24). C'est là le terme d'une action persévérante, menée depuis les débuts de l'Institution, en vue d'étendre au maximum le champ des bénéficiaires possibles de la majoration prévue à l'art. L. 18 du Code des Pensions Civiles et Militaires de Retraite.

- Un assouplissement de la position du Ministre chargé du Budget dans le délicat problème des conséquences à tirer de " l'erreur de droit " commise dans la liquidation d'une pension, l'erreur " matérielle " pouvant être à tout moment réparée. A la suite d'une proposition de réforme du Médiateur, la loi du 7 juin 1977 avait porté de six mois à un an le délai dont dispose le pensionné pour demander la révision de sa pension pour erreur de droit. En 1983, le Secrétaire d'Etat chargé du Budget a décidé de considérer comme erreurs de droit les seules erreurs procédant d'une interprétation des textes ultérieurement remise en cause par une décision de " doctrine " ou de jurisprudence nouvelle. Toutes les autres erreurs résultant, soit d'une omission, soit d'une mauvaise appréciation de la situation du retraité au regard de la réglementation applicable peuvent donc être redressées sans condition de délai, au même titre que les erreurs matérielles.

En matière d'urbanisme:

- En cas de sursis à statuer sur une demande de permis de construire, I'institution d'une procédure plus cohérente et plus simple pour la confirmation de cette demande par l'intéressé: dans tous les cas, la confirmation sera déposée en mairie, au plus tard deux mois après l'expiration du délai de validité du sursis (loi n° 85-729 du 18 juillet 1985).

- L'élaboration d'un projet de texte qui en cas de décision judiciaire sanctionnant une infraction au droit de l'urbanisme, éviterait que le défaut d'intervention de l'administration dans des délais raisonnables ne se traduise par des astreintes d'un montant hors de proportion avec la valeur du bien immobilier en cause.

- Une nette amélioration des moyens et des procédures par lesquels les propriétaires de terrains faisant l'objet d'une réservation prévue dans le cadre d'un P.O.S. peuvent être informés de leur situation et de leurs droits.

- Des modifications, déjà intervenues ou en projet, de la procédure d'acquisition amiable des terrains réservés par les collectivités publiques, comportant, outre une meilleure information des propriétaires concernés, l'obligation du paiement de l'immeuble six mois après la décision d'acquisition, et, à défaut d'accord, la réduction de deux ans à un an du délai dans lequel la collectivité publique doit se prononcer après une mise en demeure d'acquérir.

- Un accord de principe sur la possibilité de mettre à la disposition de la justice pour effectuer des expertises certains fonctionnaires, techniques - et notamment ceux appartenant aux laboratoires et aux centres d'études techniques de l'Equipement.

En matière de Défense:

- L'examen bienveillant des demandes de dispense du service national émanant de jeunes agriculteurs dont l'incorporation aurait pour effet, à la suite du décès de leurs grands-parents, l'arrêt de l'exploitation familiale .

- La promesse d'un examen bienveillant des demandes de report d'incorporation présentées par des jeunes gens bénéficiaires de bourses d'études attribuées par un Etat étranger (proposition émise en décembre 1983).

- La prise en compte pour la carrière et pour la retraite du service national des objecteurs de conscience (loi n° 83-603 du 8 juillet 1983 et décret en préparation).

En matière d'Education Nationale:

- L'envoi par le Ministère de l'Education Nationale aux autorités et fonctionnaires concernés d'une note de service (21 juin 1985) précisant l'organisation, très complexe, de l'assurance scolaire. Cette note va permettre de donner aux familles l'information nécessaire en un domaine où leur ignorance est à peu près totale -elle les amène parfois à souscrire plusieurs contrats distincts pour le même risque.

En matière de Fonction Publique:

- L'amélioration de l'information donnée annuellement par le " calendrier des concours dans la Fonction Publique et les Armées ": une mention très apparente attirera l'attention du lecteur sur le fait que certaines dates de concours pourront être modifiées en cours d'année. Des directives ont été données aux administrations afin que ces modifications soient aussi peu nombreuses que possible.

En matière de Justice (état civil):

- La possibilité, pour l'enfant né d'une mère française et d'un père étranger, de porter également le nom de sa mère. Cette possibilité, très souhaitable dans les cas de séparation des parents, et d'attribution de la garde de l'enfant à la mère, était suggérée par une proposition de réforme de 1982. Elle sera ipso facto légalisée par le vote de la loi permettant aux enfants, dans le cas le plus général, de recevoir aussi le nom de leur mère.

En matière de Postes, Télécommunications et Télédiffusion:

- Une modification du Code des Postes et Télécommunications alignant le délai de prescription, fixé à deux ans au profit des redevables pour les sommes que l'administration n'a pas réclamées, sur le délai de six mois au bout duquel les versements non dus sont acquis à l'administration.

- A signaler l'aboutissement des démarches menées par le Médiateur en vue d'un meilleur contrôle des communications téléphoniques (facturation détaillée sur demande, pose de compteurs à domicile).

I,2. Actions générales.

A ces résultats d'ampleur somme toute limitée, il convient d'ajouter ceux des propositions et actions diverses tendant à l'amélioration, sur un plan général, des relations entre l'Administration et les administrés:

- Une proposition de réforme de décembre 1983 a " réveillé " le vieux problème de l'adaptation des heures d'ouverture des administrations et services où le public peut être reçu, aux moments de la journée ou aux jours durant lesquels ce public est le plus disponible.

Il faut croire qu'elle a réveillé aussi des énergies latentes, puisque le Gouvernement a décidé son examen par un groupe de travail spécifique, comprenant notamment des représentants des principaux ministères intéressés. L'enquête menée par ce groupe dans douze départements témoins a déjà mis en lumière l'extrême diversité des situations, aussi bien selon les départements que selon les administrations.

Les mesures qui seront finalement prises devront donc combiner une incitation énergique à réaliser l'adaptation recherchée sur tout le territoire, avec le respect des situations et contraintes particulières.

- L'importante proposition adressée en septembre 1984 au Premier ministre sous le titre " Un regard sur nos législations et réglementations " s'attaque - essentiellement dans sa première et dans sa quatrième partie- aux problèmes que pose la situation de l'administré, et en général du public, face à l'énorme édifice, en constante évolution, de nos lois et règlements, et, plus précisément, aux conditions dans lesquelles les composants de cet édifice et cette évolution sont portés à sa connaissance.

Ainsi dans la première partie, qui traite de l'actualisation et de la mise à jour continue des textes législatifs et réglementaires, est-il proposé, outre des solutions hardies en matière de " codification ", une modernisation profonde du Journal Officiel impliquant, à tout le moins, que la publication de chaque texte nouveau s'accompagne d'un bref préambule explicatif, intelligible pour tout lecteur.

Quant à la quatrième partie, elle est consacrée à l'accès de l'administré aux textes qui peuvent `le concerner. Cet accès est actuellement rendu difficile, et même impossible dans certains cas, par une mauvaise organisation de l'information, principalement de celle dispensée par les ministères dans leurs " bulletins officiels ". Il est proposé une remise en ordre rapide et complète de tout le système informatif en ce domaine, appuyée sur la réorganisation en cours des banques de données juridiques, et qui s'étendrait à l'ensemble des textes qui peuvent concerner directement les administrés.

L'accueil fait à cette proposition par le Premier ministre permet de bien augurer de son succès: sur tous les points évoqués, des actions sont déjà, ou vont être engagées; au-delà, les suggestions du Médiateur vont être étudiées de façon plus approfondie par le Secrétaire Général du Gouvernement, << dans un souci de modernisation et d’amélioration de la situation de l'administré face à l'appareil législatif et réglementaire ".

- Enfin on ne peut ignorer que le Médiateur en exercice a consacré la presque totalité de son rapport de 1981 au problème, si essentiel pour l'étude des rapports entre l'Administration et les administrés, de l'information administrative. Les résultats de l'enquête effectuée en ce domaine par deux de ses collaborateurs, les réflexions, les suggestions qui les suivent, conservent aujourd'hui encore tout leur intérêt.

- A ces actions ou propositions de grande ampleur, on peut ajouter une proposition soumise en 1985 au Premier ministre *, et dont l'adoption compléterait utilement les mesures déjà prises par le Gouvernement pour améliorer la " communication " entre administrations et administrés. Le Médiateur suggère à cet égard que l'ensemble des administrations, des services publics, mais aussi des entreprises, des associations, et enfin des particuliers eux-mêmes, fassent établir des papiers à lettre dont l'entête porte clairement les indications suivantes: nom de l'organisme; nom, prénom et fonction du signataire; adresse complète (y compris numéro du département); numéro de téléphone (éventuellement numéro du poste); numéro de télex (le cas échéant).

L'absence de l'un de ces éléments interdit souvent, en effet, de faire, au correspondant, avec le maximum de rapidité, la réponse écrite ou téléphonique que sa communication appelle.

Le Médiateur a également suggéré la " responsabilisation " des agents en contact avec le public par "personnalisation " (badge, carte de visite, panneau.).

Il ne s'agit pas là d'une " levée de l'anonymat " perçue parfois comme une sorte de " sanction " mais au contraire d'une " promotion " dans l'ordre de la responsabilisation, qui ne doit pas être réservée aux seuls chefs de service.

II- Etendre l'activité réformatrice du Médiateur à d'autres domaines: essentiellement en rendant l'Institution plus présente dans la défense des droits et libertés de la personne, et dans le règlement de certains problèmes d'actualité.

Depuis les débuts de l'Institution, une question- sinon un reproche - était adressée au Médiateur: " Pourquoi vous contentez - vous de défendre " l'administré " contre les abus du "pouvoir administratif "; pourquoi ne pas aller au-delà, et vous préoccuper, non seulement de l'administré, mais de la " personne " elle-même, et des atteintes de toute nature qui peuvent être portées à ses droits ou à ses libertés ? ".

Il est vrai que les requérants s'adressant au Médiateur lui soumettaient essentiellement des problèmes d'ordre administratif.

Au fil des ans une évolution a été perçue: Le Médiateur était de plus en plus souvent saisi de litiges mettant en cause des atteintes aux libertés et au respect de la personne humaine.

C'est à travers l'arme essentielle dont il dispose-la proposition de réforme - que le Médiateur s'est engagé résolument dans cette voie nouvelle, ce domaine lui paraissant entrer dans les compétences naturelles de son Institution. Il s'agit donc d'une simple " reconquête " et non d'une extension de ses pouvoirs.

Un autre domaine, et là non plus les critiques ne manquaient pas, semblait avoir échappé depuis l'origine à la compétence du Médiateur: celui de la " mésadministration " (ou " maladministration) - tout au moins dans ses manifestations les plus fugitives, ou à l'inverse les plus répétitives: par exemple le mauvais accueil reçu dans tel service, et à l'autre pôle l'insuffisance générale de l'information dispensée aux administrés.

Mais on a vu au I ci- avant que le Médiateur en exercice avait là aussi entamé sa reconquête - par des actions diverses, et d'ailleurs complémentaires de celles du Ministre chargé des Réformes ou des simplifications administratives.

1-En matière de défense de la personne, quatre importantes propositions de réforme, centrées sur les problèmes de la famille de l'enfance, sont à signaler:

- En décembre 1984, le Médiateur présentait au Gouvernement: des suggestions tendant à faciliter le règlement des problèmes combien préoccupants, posés par les disparitions de personnes, e surtout des personnes majeures. Essentiellement, il fallait sensibilise: les services de police et de gendarmerie chargés de leur recherche à l'idée que, face à la liberté démocratique d'" aller et de venir " reconnue à tous, devrait être respecté le droit, pour la famille, de savoir -à tout le moins -si le disparu est encore en vie; il fallait instituer une meilleure coordination de ces services; il fallait enfin que dans tous les cas de " disparition inquiétante ", la justice se saisisse le plus tôt possible de l'affaire, et donne aux services chargés de la recherche tous les moyens d'investigation nécessaires Ces suggestions ont été retenues.

- Les problèmes de l'enfance en danger ont fait l'objet d'une proposition émise en 1984. Là, il s'agissait moins de proposer des mesures nouvelles, que de vérifier le succès de celles, très détaillées et formant un ensemble à peu près complet, décidées par Gouvernement dans deux circulaires de 1983.

Il est apparu que si des progrès très substantiels étaient déjà acquis ou pouvaient être attendus à bref délai en matière de " signalement " de mauvais traitements à enfant, et de la coordination des services, institutions et professions concernés par ces problèmes, certaines difficultés dues à la mise en place de la décentralisation retardaient l'établissement des bilans et évaluations indispensable. Pourtant, de l'avis du Médiateur en exercice, aucun obstacle ne devrait pouvoir tenir - et notamment la crainte de la délation qui habite encore certains membres du corps médical et du cor enseignant- devant cette évidence écrasante que la persistance des mauvais traitements à enfants constitue dans un pays comme le nôtre, en 1985, un phénomène rigoureusement intolérable.

- Une proposition émise en décembre 1984, et complétée depuis, relative aux problèmes de l'adoption, suggérait notamment : un assouplissement des critères présidant à la sélection de l'adoptant; la prise en considération, lorsque l'âge la rend possible, du souhait de l'enfant à adopter; un suivi plus régulier de la situation de cet enfant, ainsi que de son placement après l'adoption; la nécessaire prévention des captations abusives d'affection par les familles d'accueil, sans pour autant que soit conférée une priorité systématique aux liens du sang; la constitution de conseils de famille plus homogènes, groupant des personnes plus " motivées "; une meilleure formation des agents chargés des enquêtes sociales destinées aux dossiers d'adoption; une " légalisation " de la procédure préalable à l'adoption d'enfants étrangers, et l'assouplissement de cette procédure.

Ces propositions ont été en grande partie satisfaites par les dispositions de la loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 " portant diverses dispositions d'ordre social ", et de trois décrets en date du 23 août 1985.

- Les conflits relatifs à la garde des enfants nés de parents de nationalité différente qui se sont séparés, ainsi qu'au droit de visite subséquent, ont, comme on sait, soulevé, et continuent de soulever, des problèmes particulièrement graves lorsque la mère est française et le père algérien.

Par une proposition émise en mars 1984, le Médiateur en exercice a apporté sa contribution au difficile règlement, en cours, de ces problèmes.

2-La distinction entre " défense des droits et libertés de la personne " et " problèmes d'actualité " n'est pas tout à fait pertinente, puisque les problèmes dont il vient d'être question au paragraphe précédent étaient, aussi, des problèmes d'actualité.

Cependant, la défense de la personne occupe une place si spécifique dans l'activité du Médiateur, que même les plus " à l'ordre du jour " des problèmes qu'elle soulève ne sauraient être confondus avec les autres problèmes d'actualité. Mais auxquels de ces derniers le Médiateur peut-il s'intéresser ?

On doit écarter d'abord - pour de multiples raisons, dont la principale semble être le défaut de moyens, sinon de " qualité "- les grandes affaires " politiques ": sauf exceptions rarissimes, le Médiateur ne s'est jamais engagé dans ce domaine, et quand il l'a fait, c'était uniquement pour dire son mot sur l'aspect administratif de l'affaire.

Restent les problèmes d'actualité qui apparaissent plus techniques que politiques: on n'en citera ici qu'un seul exemple, celui que pose le contrôle technique des véhicules automobiles:

- Dans une proposition de réforme émise en mai 1983, le Médiateur en exercice s'était efforcé de donner de ce problème une analyse complète, en proposant sur chaque point des solutions praticables. Ainsi, après avoir examiné les cas possibles de déclenchement du contrôle (accident; usure constatée, ou supposée à partir de son âge, de la voiture; acquisition d'un véhicule d'occasion), il concluait que les effets de ce déclenchement devraient à tout moment être adaptés aux moyens de contrôle existants. Passant ensuite aux " agents possibles de ce contrôle "il insistait sur la nécessité absolue que ceux-ci fussent distincts des " agents de la réparation ", et marquait ainsi sa faveur pour un système de contrôle composé d'établissements ou " centres " autonomes. Enfin, s'agissant du niveau technique du contrôle, il souhaitait qu'il soit, dès le début, le plus élevé possible, compte tenu de la diminution du prix des opérations de contrôle, à attendre de la multiplication et de l'" industrialisation " plus poussée des centres spécialisés.

D'une manière générale, tout lui paraissait plaider en faveur d'une approche dynamique du problème: mettre en marche un processus qui permette une interaction continue entre une demande croissante et des moyens, actuellement limités, mais qui devraient se développer à mesure.

On sait que les mesures récemment prises par le Gouvernement en ce domaine n'apportent que des réponses partielles au problème ainsi posé dans son ensemble. Mais le Ministre chargé des Transports a, il y a peu de temps, confirmé au Médiateur - en substance- que ce qui était déjà fait l'avait été conformément à ses suggestions, et que ce qui se ferait à l'avenir ne s'inspirerait pas moins étroitement de ses vues.

III- Engager les actions qui permettront d'atteindre ce qui paraît être l'objectif ultime de la mission du Médiateur: la modification des comportements - sans plus distinguer entre comportements d'agents ou d'organismes publics, et comportements individuels.

L'élargissement de compétence, corollaire de la poursuite de cet objectif, ne se trouve certes pas suggéré dans la lettre de la loi qui a institué le Médiateur. Mais il apparaît, si l'on peut dire, " en germe dans son esprit ", et dans le droit fil d'une interprétation dynamique du texte.

Créé pour améliorer les rapports entre l'Administration et les administrés, le Médiateur a commencé par se poser en défenseur presque exclusif des seconds; puis il a tenu plus largement compte, et du travail effectué par l'Administration,: et dès contraintes qui s'imposaient à elles. N'était-il pas dans la ligne de cette évolution d'en venir au plan supérieur d'une vision synthétique, qui ferait de l'amélioration de tous les comportements- parmi lesquels, au premier chef, ceux respectifs de l'Administration et de l'administré - l'objectif essentiel de l'institution médiatrice ?

Modifier les comportements - tous les comportements - impliquait à l'évidence un renouveau de l'esprit civique, résultat d'une éducation civique elle-même profondément renouvelée, et accompagnant l'individu dans tout le cours de sa vie.

L'action que le Médiateur en exercice a dans ce sens entreprise, développée, et qui se développera encore indépendamment de lui, montre bien que si l'" objectif ultime " est encore loin d'être atteint, du moins sa poursuite est-elle déjà largement entamée.

Or il est évident que cette action (ou d'autres qui iraient, par des voies différentes, vers le même but) est une action de réforme s'il en fut. elle s'est d'ailleurs étendue à partir d'une proposition de réforme du type habituel, émise en 1983 sous le titre " Pour une instruction civique élargie ", et donnera sans doute lieu à d'autres propositions de réforme.

Il faut conclure que la modification des comportements n'est pas seulement l'objet final de la mission du Médiateur: elle est aussi le couronnement de son action réformatrice, le thème de sa " proposition de réforme la plus générale ".

Les résultats dont il vient d'être question ne constituent, on le sait, qu'une anthologie des succès obtenus en matière de réformes, par le Médiateur en exercice, pendant la période 1980-1985. Mais il suffit de se reporter au tableau statistique qui ouvre le présent bilan pour constater qu'au total- et la proportion est à peu près constante d'une année sur l'autre- c'est environ une proposition de réforme sur deux qui se trouve finalement satisfaite, totalement ou en partie: telle est la mesure globale des succès du Médiateur en ce domaine.

Mis à part le stock des propositions " en cours " (d'examen), restent évidemment les propositions non satisfaites, les " échecs ".

Mais ici, il faut distinguer. Une proposition de réforme peut être rejetée par le Gouvernement et abandonnée par le Médiateur parce que les discussions ont montré que la loi, le règlement, la pratique administrative en vigueur s'avéraient finalement convenables.

Elle peut, surtout, être rejetée parce que son coût budgétaire (et " administratif " parfois) aura été estimé trop élevé: c'est le cas le plus fréquent, et sa fréquence ne peut guère diminuer dans la conjoncture actuelle.

Mais doit-on ici parler d'échec ? Certainement pas, car si l'on peut compter sur le Médiateur pour qu'il s'interdise de lui-même de présenter des propositions d'un coût visiblement exorbitant, on ne saurait, à l'opposé, le confiner dans l'élaboration de propositions rigoureusement " gratuites "-si tant est qu'il puisse en exister.

Les " refus pour coût excessif " que l'on oppose au Médiateur ne devraient plus frapper ses propositions " au coup par coup " et hors de tout contexte de discussion budgétaire. Ces mêmes propositions, à condition bien entendu que le principal département ministériel concerné en ait reconnu le bien-fondé, devraient être prises en compte et défendues par lui dans le cadre de ces discussions.

L'idée d'une telle procédure a été récemment émise chez le Secrétariat d'Etat à la Fonction Publique et aux simplifications administratives: il serait très souhaitable qu'elle soit rapidement mise en pratique.

En définitive, il y a tout lieu de considérer comme satisfaisant le bilan de l'activité réformatrice du Médiateur pendant les six dernières années. Mais il faut, une fois encore, marquer avec force tout ce que l'efficacité de cette action doit au soutien du Premier ministre Et du Ministre chargé des réformes et des simplifications administratives, ainsi qu'à la collaboration de leurs services: puisse ce soutien et cette collaboration se maintenir en toute circonstance dans l'avenir !



Bilan des Propositions de Réforme

Propositions émises(1)

Propositions satisfaites ou en voie de l'être

Propositions retirées

Propositions en cours

Total au 31.12.79

158

68

44

46

1980

30

(2)

3

2

71

1981

16

12

-1 (proposition reprise)

76

1982

18

17

1

76

1983

35

23

9

79

1984

32

13

1

97

1985

25

28

2

92

Total pour les 6 années

156

96

14

0

Total général

314

164

58

0


  1. Toutes " modalités " de la proposition confondues

(2) Dont 9 présentées par le Médiateur en exercice




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