Année 1989

L'ACTION DU MEDIATEUR


Le législateur s'en est tenu aux grandes lignes de l'Institution du Médiateur qu'il a voulu souple et évolutive.

Aussi c'est dans l'action quotidienne que se précisent la compétence du Médiateur et les modalités de ses interventions.

I. LE RAPPEL DES REGLES


D'ores et déjà un corps de règles se dégage qu'il sera utile de rappeler souvent.

A. LES REGLES DE COMPETENCE


Le Médiateur ne dispose que d'une compétence d'attribution. Seules les réclamations dirigées contre les actes des services publics lui sont réservées. Encore faut-il qu'elles concernent le fonctionnement desdits services; que le litige se rapporte à des relations entre administré et administration; qu'il n'oppose pas l'organisme à l'un de ses agents en fonction; que la recherche d'une solution respecte l'indépendance et les prérogatives du Juge.

Cette compétence, en ce qui concerne le champ de l'action du Médiateur, est définie par les dispositions de l'article 1er de la loi du 3 janvier 1973.

Les organismes qui relèvent de la compétence du Médiateur

Ce texte prévoit que : " Un médiateur reçoit... les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public ".

Ainsi les organismes concernés ne se limitent pas aux administrations de l'Etat. Ils comprennent aussi les collectivités territoriales locales et les organismes investis d'une mission de service public. Pour ces derniers, le domaine de compétence du Médiateur retenu est autant que faire se peut celui de la juridiction administrative. Je m'efforce de suivre les critères fixés par l'avis du Conseil d'Etat du 6 juillet 1976 rendu à la demande d'un de mes prédécesseurs, pour définir l'organisme investi d'une mission de service public.

Les institutions concernées sont donc celles :

- dont l'activité en cause s'exerce dans un but d'intérêt général ;

- qui sont contrôlées par l'autorité publique dans l'exercice de cette mission d'intérêt général ;

- qui disposent pour l'exercice de leur mission d'intérêt général de certaines prérogatives exorbitantes du droit privé.

Mais en ce qui concerne ces organismes chargés d'une mission d'intérêt général et contrôlés par les pouvoirs publics, le Médiateur n'est compétent que pour les litiges qui se rapportent directement à cette mission d'intérêt général et encore à condition qu'elle ne soit pas exercée dans les conditions du droit commun. Ainsi la plupart des décisions de ces organismes échappent à la compétence du Médiateur. C'est notamment le cas pour les banques, même nationalisées, les sociétés d'assurances (y compris la Caisse nationale de prévoyance), les organismes de retraites complémentaires du secteur privé, l'Association pour la formation professionnelle des adultes (A.F.P.A.), la Caisse régionale des congés payés du bâtiment et les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (S.A.F.E.R.), lorsque ces organismes exercent leurs activités ordinaires administratives ou commerciales hors de leur mission d'intérêt général ou sans recours aux prérogatives de la puissance publique.

M. A*, agriculteur, reproche à la Société d'aménagement foncier et d'établissement rural de sa région, la S.A.F.A.L.T., de ne pas lui avoir rétrocédé les terres qu'il exploitait depuis des années.

Il est vrai que la S.A.F.A.L.T., en restructurant les exploitations, agit dans un but d'intérêt général mais, conformément à la jurisprudence du Tribunal des Conflits et du Conseil d'Etat, le refus de rétrocession des terres est une opération patrimoniale de droit privé et ne peut être regardée comme prise dans l'exercice d'une mission de service public.

(N°87-2917 transmise par M. Rigal, Député)

En revanche, la compétence du Médiateur a été retenue pour la majeure partie de l'activité des caisses de sécurité sociale, des caisses de crédit municipal, des caisses d'épargne, des A.S.S.E.D.I.C., des associations syndicales de propriétaires autorisées... qui sont chargées d'une mission de service public au sens de la jurisprudence du Conseil d'Etat et qui l'exercent avec des pouvoirs spéciaux conférés par la loi. Comme le fondement de la compétence du Médiateur se trouve dans l'inégalité des situations entre l'administré et l'autorité publique, cette compétence est déclinée en l'absence de déséquilibre.

Ainsi ne relèvent pas de la compétence du Médiateur les décisions prises pour la gestion des affaires privées des diverses collectivités publiques. Tel est le cas pour un litige opposant un propriétaire à l'Etat, un département ou une commune à propos d'un bien qui fait partie du domaine privé de ces collectivités publiques, car dans ce cas, le litige oppose deux propriétaires dans le cadre du droit privé et non un administré à une administration, de même pour la majorité des actes des offices et sociétés d'H.L.M.

M. R* a acquis un terrain à bâtir et s'est aperçu quelques mois plus tard qu'une bande de terrain de 9 mètres de profondeur comprise dans sa propriété est, en fait, clôturée par un mur et occupée par le propriétaire voisin qui est la commune.

Il conteste les jugements du tribunal de grande instance et de la cour d'appel qui ne lui ont pas donné raison.

En tout état de cause, le Médiateur est incompétent dès lors que le litige est relatif à la gestion du domaine privé de la commune. Le particulier n'est donc pas en situation d'administré au sens de l'article 1er de la loi du 3 janvier 1973.

(N°87.2911 transmise par M. Borel, Député.)

En revanche la circonstance que certaines activités bien qu'exercées dans le cadre d'une mission de service public par de véritables administrations, soient soumises aux règles du droit privé et que leur contentieux relève des tribunaux judiciaires ne fait pas obstacle à la compétence du Médiateur.

Dans certains cas le Médiateur est compétent bien que le juge administratif ne le soit pas. C'est le cas des litiges qui surgissent entre : les assurés et les caisses de sécurité sociale, entre les usagers et les services publics industriels et commerciaux tels qu'E.D.F., la S.N.C.F. ou les concessionnaires des réseaux de distribution d'eau ou pour les réclamations découlant d'accidents causés par des véhicules administratifs ou résultant d'emprises irrégulières sur des propriétés privées.

Ainsi les contours de la compétence du Médiateur sont à l'intérieur de la sphère de l'action administrative ou para-administrative.

Les limites à la compétence du Médiateur

Dans cet espace, la loi a prévu deux grandes limitations concernant les litiges entre les services publics et leurs agents (art. 8) et l'interdiction d'intervenir dans une procédure juridictionnelle ou de critiquer un jugement (art. II).

Ainsi, en application de l'article 8 de la loi du 3 janvier 1973, modifiée en 1976, les litiges survenant entre les agents et les services publics employeurs échappent à la compétence du Médiateur.

Mais cette exclusion n'est pas opposable à ces agents après la cessation de leurs fonctions. Ainsi le Médiateur ne peut intervenir dans les litiges qui mettent en cause l'exercice du pouvoir hiérarchique à l'égard d'un agent en fonction. Cela exclut les réclamations relatives aux problèmes de mutation, d'avancement, de rémunérations et de régimes indemnitaires ou de régularité de sanctions disciplinaires.

Par contre, la notion d'agent " en fonction " doit être précisée. Le Médiateur l'interprète strictement. Ne s'y rapportent pas les réclamations présentées par les candidats à un emploi dans les services publics, notamment les personnes écartées pour des motifs tenant à la procédure de recrutement. Sont acceptées les réclamations présentées par des agents éloignés de leur poste tels que ceux qui sont en congé de longue durée, de longue maladie ou en disponibilité et qui demandent leur réintégration dès lors qu'ils ont conservé des liens suffisants avec leur administration d'origine.

Le Médiateur s'estime encore compétent pour connaître des actes détachables des décisions hiérarchiques ou pour apprécier les conséquences que celles-ci peuvent entraîner après la cessation des fonctions. De nombreuses affaires relatives aux pensions et aux indemnités pour perte d'emploi sont ainsi traitées.

Lorsque l'agent est encore en service, la compétence du Médiateur peut être admise si le litige concerne, par exemple, l'agent en tant que bénéficiaire de prestations d'ordre social ou comme administré.

Le Médiateur a ainsi procédé à l'instruction dans les conditions habituelles d'une contestation de factures téléphoniques présentées par un agent des P. T. T. qui fait observer dans sa réclamation " qu'il connaît bien la question ".

Enfin, il a été précisé que ces cas de compétence limitée ne concernent que des agents soumis à un statut de droit public.

Pour les agents des organismes dotés d'un statut de droit privé (agents des caisses de sécurité sociale ou de la S.N.C.F.), la compétence du Médiateur est la même qu'à l'égard de tout salarié du secteur privé, car elle ne peut se justifier par la contestation d'une décision administrative donc d'une décision prise dans le cadre des prérogatives de puissance publique.

M. R* se plaignait de ne pas avoir été recruté par une caisse primaire d'assurance maladie bien qu'il ait subi avec succès les épreuves du concours de recrutement.

J'ai décliné ma compétence en expliquant au parlementaire que, si les C.P.A.M., lorsqu'elles délivrent des prestations, sont soumises au contrôle de l'Etat et relèvent de la compétence du Médiateur, il n'en va pas de même en ce qui concerne la gestion de leur personnel.

(N°87.0979 transmise par M. Giscard d'Estaing, député.)

La portée de l'article II qui règle les rapports du Médiateur avec les juridictions a été commentée en 1987.

Le Conseil d'Etat a rappelé que l'opinion du Médiateur ne saurait influencer la décision des magistrats, dans une décision Mme Alepée-Fabre contre la Commune de Boulbon (C.E., 13 mars 1987 - A.J.D.A. 1987, p. 559) : "Considérant que l'avis émis par le Médiateur... (est) sans influence sur la solution du litige ".

A l'inverse, une cour d'appel a sursis à statuer pour éviter qu'une personne ne soit condamnée à démolir sa maison avant d'avoir l'assurance d'obtenir de l'Etat les dommages-intérêts que l'intervention du Médiateur lui laissait espérer, bien que le Médiateur ne fût pas intervenu auprès du juge.

Par ailleurs les dispositions ajoutées à l'article II par la loi du 24 décembre 1976 ont permis dans certains cas au Médiateur d'intervenir utilement bien que les juridictions compétentes fussent saisies. Mais il s'agissait d'affaires ou, nonobstant la saisine des tribunaux, un règlement amiable paraissait encore envisageable au Médiateur.

Saisi d'un conflit entre une commune et un organisateur de colonies de vacances à propos du calcul forfaitaire de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, je suis parvenu à obtenir un règlement amiable qui s'est terminé par un désistement de l'instance devant le tribunal administratif.

(N°85-3420 transmise par M. Ravassard, Député)

Enfin, le Médiateur a usé plusieurs fois de son pouvoir d'injonction pour obtenir l'exécution d'une décision de justice par un organisme chargé d'une mission de service public. A cette occasion il a été rappelé que le pouvoir d'injonction du Médiateur peut jouer même si le litige à l'origine de la décision de justice ne relève pas de la compétence du Médiateur. Cette compétence du Médiateur est légitime puisque le citoyen se heurte à une décision administrative de non exécution.

Les cas les plus fréquents d'inexécution de décisions de justice qui sont transmis au Médiateur émanent d'agents publics victimes de sanctions disciplinaires annulées. Bien que le Médiateur ne soit pas compétent pour intervenir par la voie ordinaire dans les litiges entre services publics et leurs agents, l'article II ne s'oppose pas à la mise en oeuvre du pouvoir d'injonction pour faire cesser l'illégalité manifeste constituée par l'inertie que l'administration oppose parfois aux intéressés pour leur réintégration dans le service, car il s'agit là d'une décision administrative de refus d'exécuter un jugement.

La compétence du Médiateur à l'égard des collectivités locales

La question de la compétence du Médiateur à l'égard des décisions prises par les collectivités locales a été à nouveau posée en 1987 par des maires qui estimaient que les lois de décentralisation les préservaient de cette intervention. Mais aucune restriction à la compétence du Médiateur n'a été apportée aux dispositions de la loi de 1973 qui prévoit expressément cette compétence à l'égard des collectivités publiques territoriales et de leurs établissements publics. Ainsi les lois de décentralisation n'ont pas modifié le domaine de compétence du Médiateur.

Par suite, les décisions des maires, des présidents de conseils généraux, des présidents des conseils régionaux peuvent être contestées devant le Médiateur. Les administrateurs locaux sont d'ailleurs particulièrement bien placés pour comprendre l'esprit de la mission du Médiateur puisque, eux-mêmes, doivent souvent s'entremettre pour opérer la conciliation nécessaire entre les contraintes administratives et les impératifs d'équité. Ce n'est donc qu'exceptionnellement que l'intervention du Médiateur est perçue comme une intrusion fâcheuse ou une restauration de la tutelle.

Le cas inverse se produit également quand un maire demande l'aide du Médiateur dans un litige qui l'oppose à une autre administration notamment à l'Etat.

Mais à cet égard, bien qu'une instance de conciliation ou de médiation apparaîtrait utile pour compléter les règles du contrôle de légalité instituées en 1982, le Médiateur ne peut intervenir. En effet, en l'état actuel de la loi, il est impossible d'assimiler les relations de la commune avec une autre collectivité, représentée par exemple par le commissaire de la République, à celles qu'entretient un citoyen avec une administration. De telles réclamations ne sont pas recevables, même si elles sont présentées, de manière indirecte, par exemple, par un contribuable communal. Dans ce cas, elles sont, en fait, formulées dans l'intérêt collectif de la commune et de ses habitants. Or, le Médiateur a seulement pour mission de protéger les intérêts individuels des administrés.

Les habitants d'une commune de Seine-et-Marne, contestent le refus du commissaire de la République de subventionner le transport scolaire des enfants habitant un lotissement éloigné de l'école. Par l'intermédiaire du député, j'ai reçu successivement une réclamation du Maire de la commune puis une d'un " administré-contribuable ". J'ai rappelé à l'un et à l'autre qu'il ne m'appartenait pas de m'immiscer dans les rapports de l'Etat et de la commune qui, en l'espèce, ne peut être considéré comme un " administré ".

(N°87-2780 et 87-3218 transmises par M. Drut)

Cette réflexion rejoint celles qui sont liées à la recevabilité des réclamations présentées par des personnes morales.

B. LA RECEVABILITE DES RECLAMATIONS


Bien que les conditions de recevabilité des réclamations au Médiateur aient été voulues simples, quelques questions se posent, notamment en ce qui concerne l'interprétation des textes et le comportement de certains administrés.

Les réclamations présentées au nom des personnes morales

La loi du 3 janvier 1973 avait été parfaitement explicite puisqu'aux termes de son article 6, le Médiateur ne pouvait être saisi que par " une personne physique " et " à l'occasion d'une affaire la concernant ".

Le Médiateur était destiné à compenser la faiblesse supposée du citoyen isolé opposé à la puissante Administration. Les personnes morales (sociétés commerciales, associations, syndicats...) étaient censées disposer des moyens de se défendre seules ou de pouvoir se faire utilement conseiller.

Cette conception est apparue trop étroite et, à la suite de plusieurs propositions parlementaires, la loi du 24 décembre 1976 a admis qu' " est considérée comme individuelle la réclamation présentée au nom d'une personne morale si la personne physique qui la présente a elle-même un intérêt direct à agir ". L'ouverture est limitée puisque le législateur n'a pas admis purement et simplement la recevabilité des réclamations présentées par les personnes morales.

La recevabilité de la réclamation suppose que soient remplies deux conditions.

D'abord il convient que la personne physique qui présente la réclamation " au nom de la personne morale " soit effectivement habilitée à la présenter. Cette capacité résulte des statuts de la personne morale en cause.

Ensuite il faut que cette personne physique puisse invoquer un intérêt personnel indépendant de celui dont se prévaut la personne morale. Autrement dit, il faut que la personne physique, qui présente la réclamation au nom de la personne morale, ait elle-même qualité pour la soutenir, en son propre nom et de son propre chef, en l'absence de la personne morale. Ainsi, le président d'une association de défense de l'environnement pourra présenter une réclamation au nom de l'association contre un projet menaçant un site, si la réalisation du projet peut lui causer un préjudice personnel.

Je me suis estimé compétent pour examiner la réclamation présentée au nom du Comité de défense d'une vallée des Pyrénées qui conteste l'arrêté du préfet autorisant l'extension d'une carrière. Toutefois, l'instruction a montré qu'il m'est difficile de porter une appréciation technique sur de telles affaires.

(N°86-1477 transmise par M. André Labazee)

A l'inverse, le président d'une association de commerçants ne pourra présenter une réclamation contre un arrêté municipal instituant une zone piétonnière dans un quartier autre que celui où il exerce sa profession. De même, le président d'une association ou un maire n'est, en principe, pas recevable à contester devant le Médiateur une décision de refus de subvention, car son intérêt à agir n'est pas distinct de celui de la collectivité qu'il représente.

Toutefois, un tempérament peut intervenir si on ne retient pas une conception purement pécuniaire de l'intérêt personnel. Cette interprétation permet au Médiateur de se reconnaître exceptionnellement compétent dans le cas où la décision contestée met en péril l'existence de l'association et elle l'autorise aussi à admettre les réclamations présentées en matière fiscale par toutes les entreprises sans l'obliger à faire des distinctions subtiles et irréalistes entre les entreprises individuelles et les sociétés commerciales ou entre les redressements qui ont une incidence directe sur l'impôt sur le revenu des dirigeants et les autres...

La nécessité d'une réclamation et d'un dossier

Bien que ces questions aient déjà été évoquées dans le rapport de 1986, il est bon de revenir sur certaines conditions de la recevabilité des réclamations.

En premier lieu, la loi impose que le Médiateur soit saisi d'une réclamation individuelle. Il faut que l'intention du citoyen soit claire ; donc qu'il ait expressément formulé une demande en ce sens, dit ce qu'il attend du Médiateur, fait valoir ses arguments et demandé au parlementaire de transmettre le dossier.

Certes des personnes peuvent éprouver des difficultés pour écrire et exposer une affaire complexe, les collaborateurs des parlementaires n'ont pas toujours le temps de jouer les écrivains publics. Cependant, il m'est impossible de saisir l'administration concernée d'une proposition de règlement amiable d'un litige sans savoir si véritablement le citoyen entend débattre avec l'administration par l'intermédiaire du Médiateur.

Il convient donc que les dossiers transmis contiennent une lettre signée du réclamant exposant sa volonté de saisir le Médiateur et que cette lettre soit suffisamment claire pour qu'il n'y ait pas d'erreur sur ses intentions.

Quant au dossier il doit permettre d'apprécier si l'affaire mérite l'intervention du Médiateur.

Enfin l'article 7 de la loi du 3 janvier 1973 exige des démarches préalables, c'est-à-dire que le citoyen ait effectué auprès de l'Administration des démarches pour essayer de régler amiablement le litige.

La nature des démarches exigées varie selon le cas d'espèce, généralement selon que l'Administration a ou non institué une procédure donnant des garanties à l'administré et destinée à éviter que les différends soient portés prématurément devant le Juge.

En matière fiscale, lorsque le litige dépend d'une question préalable de droit, il conviendra d'effectuer d'abord un recours auprès du directeur des services fiscaux. En revanche, s'il ne repose que sur un problème d'équité, le différend peut être soumis au Médiateur avant toute réclamation contentieuse au niveau administratif.

En matière de réclamations contre les factures téléphoniques, les administrés doivent saisir préalablement la direction opérationnelle des télécommunications de leur ressort qui est habilitée à procéder à des enquêtes approfondies et à régler des litiges à l'amiable.

Le dossier transmis au Médiateur doit impérativement contenir les éléments permettant de vérifier l'accomplissement de ces démarches préalables et la teneur des réponses apportées par l'Administration. En cas de silence opposé par l'Administration à une réclamation, les démarches préalables seront considérées comme ayant été effectuées à l'expiration d'un certain délai. La preuve de l'exécution de cette formalité sera rapportée par la communication de la lettre adressée à l'Administration.

Le nombre important de saisines directes

Le Médiateur est souvent considéré comme le recours ultime après l'échec de toutes les autres procédures et beaucoup de citoyens continuent à le saisir directement.

Il convient de noter cependant, que le nombre de saisines directes se réduit progressivement.

1985 : 2 047 -31,71 % du total

1986 : 1 054 - 26,30 % du total

1987 : 790 - 20,30 % du total.

Cette amélioration est due d'abord à l'information diffusée par la Médiature sous forme de conseils pratiques pour la saisine.

C'est aussi la conséquence de l'action des délégués départementaux du Médiateur qui font connaître l'Institution et remplissent une mission d'orientation et d'assistance au bénéfice d'un nombre toujours plus grand de citoyens.

La persistance des saisines directes illustre cependant la méconnaissance de la mission du Médiateur.

J'ai reçu la réclamation de M. et Mme D*, qui ont perdu le sommeil et sont au bord de la dépression nerveuse. Ils ont pensé que le Médiateur pourrait intervenir pour faire cesser la gêne causée par les aboiements nocturnes des chiens de leur voisin. Ma réponse a dû les décevoir.

(Saisine directe n°87-0347).

Mais c'est aussi la preuve que les citoyens ont besoin d'un échelon local de conseil pour les aider à surmonter leurs difficultés. Cette fonction dépasse d'ailleurs le problème strict des relations entre l'Administration et les administrés puisque ces saisines directes portent bien souvent sur des litiges privés (assurances, pension alimentaire, loyer, etc.) qui sont les actes courants de la vie, mais qui ne relèvent pas de la compétence du Médiateur. Les délégués départementaux jouent, pour une large part, ce rôle de conseillers et d'assistants polyvalents en raison de leur implantation à la préfecture et de leur motivation personnelle. Cette assistance correspond à un besoin réel. Elle est assurée aussi par d'autres voies. Ainsi, dans quelques départements, des centres " Administration à votre service " ont été créés pour remplir une fonction de conseil et d'assistance. C'est aussi la vocation des Centres interministériels de renseignements administratifs (C.I.R.A.) ou des services de conseil organisés par certaines communes.

Il est probable que le nombre des réclamations mal dirigées décroîtra. Mais l'expérience des juridictions administratives montre que la source n'en sera jamais tarie.

Des cas nombreux d'irrecevabilité

Actuellement la situation se présente comme suit :

C'est parce qu'il est saisi de litiges d'ordre purement privé et de litiges entre les services publics et leurs agents que le Médiateur doit le plus souvent décliner sa compétence.

Les cas d'irrecevabilité rencontrés sont, quant au nombre, dans l'ordre décroissant les suivants :

- réclamations non transmises par un parlementaire ;

- absence de démarches préalables.

Il faut ajouter les cas où le Médiateur diffère son intervention. Il s'agit des litiges qui se résument à une pure et simple interprétation d'une règle de droit lorsque la question à trancher est déjà portée devant le juge compétent. Dans cette hypothèse je ne peux que conseiller au citoyen d'attendre la décision juridictionnelle en donnant parfois mon avis personnel sur l'issue probable du procès.

Les conséquences d'une attitude rigoureuse dans l'application des règles de compétence et de procédure sont tempérées par l'effort du Médiateur pour permettre au citoyen de s'adresser rapidement à l'autorité compétente ou pour régulariser sa saisine. Les parlementaires concourent aussi à ce résultat.

C. LE ROLE DES PARLEMENTAIRES


En effet, la loi du 3 janvier 1973, dans son article 6, invite les députés et les sénateurs à vérifier que la réclamation " paraît entrer dans la compétence et mériter l'intervention du Médiateur ".

La loi a donc voulu qu'ils jouent un rôle de conseil.

Ce rôle est parfois ingrat et délicat à exercer. Le cas suivant le montre :

Un député m'a transmis la réclamation d'une dame qui se plaignait de l'absence de réponse des services de police à qui elle avait signalé le vol de ses bijoux dans un train. A ma demande, le député a demandé qu'un dossier, faisant état des démarches entreprises soit constitué... ce qui lui a permis de constater qu'il y avait eu erreur et que la personne avait retrouvé ses bijoux.

(N°87-1472 transmise par M. Médecin, député.)

La coopération, voulue par la loi, entre les parlementaires et le Médiateur s'organise progressivement.

Elle s'établit individuellement à l'occasion des saisines. Elle est recherchée dans le cadre collectif, notamment par le biais des réunions d'information ou par l'intermédiaire des services administratifs de chacune des assemblées parlementaires.

Les statistiques montrent l'utilité d'une telle information.

En 1987, j'ai été conduit à opposer un rejet pour incompétence ou irrecevabilité à 523 réclamations qui m'avaient cependant été transmises par un député ou un sénateur.

Par ailleurs, si la proportion de parlementaires m'ayant saisi au moins une fois au cours de l'année a augmenté en 1987, elle pourrait s'accroître : Elle s'établit à 80 %, pour les députés et à 62,7 % pour les sénateurs. J'ai l'impression que certains parlementaires ignorent encore les services que le Médiateur peut rendre aux citoyens.

Je remarque également que beaucoup de parlementaires ne me saisissent qu'exceptionnellement : la moyenne annuelle s'établit à 3,8 dossiers par député et 1,3 dossier par sénateur. Cependant, trois députés m'ont transmis plus de 30 dossiers et l'un d'entre eux m'a adressé 65 réclamations en 1987.

La répartition par groupes politiques, publiée en annexe, fait apparaître comme l'année dernière un équilibre certain.

Mais ce sont les citoyens et non les parlementaires qui ont l'initiative en matière de saisine du Médiateur. Il faut aussi noter la qualité souvent excellente du travail effectué par les parlementaires et leurs collaborateurs dans le conseil aux administrés, la préparation des dossiers et le suivi des affaires soumises au Médiateur.

II. L'AMELIORATION DU TRAITEMENT DES DOSSIERS


La qualité de l'instruction des dossiers n'est pas sans influence sur le succès des démarches du Médiateur.

A. LES REGLES D'INSTRUCTION DES DOSSIERS


Comme dans tout débat juridique l'exigence de rigueur est primordiale pour la solution des affaires soumises au Médiateur.

La méthode du Médiateur

Dans sa mission d'assistance du citoyen face à l'Administration, le Médiateur ne saurait ni déborder son domaine de compétence, ni se comporter en adversaire des autorités publiques.

La première recherche du Médiateur consiste donc à apprécier la légalité de la position prise par l'Administration bien que le domaine de la légalité soit celui du juge.

Une analyse juridique des litiges est toujours indispensable, d'une part parce qu'une illégalité révèlerait évidemment un " mauvais fonctionnement " et, d'autre part, parce que, dans l'appréciation de l'équité, il est indispensable que le Médiateur sache si juridiquement l'Administration était tenue de prendre la décision critiquée. Ainsi le Médiateur doit préjuger une décision juridictionnelle. L'exercice est évidemment périlleux aussi le résultat de l'analyse du Médiateur n'apparaît-elle que comme une simple opinion personnelle ou un conseil toujours donné sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux. Si le litige porte uniquement sur une question de droit, le rôle du Médiateur est souvent terminé. Il appartient à l'administré, s'il s'y estime fondé, de saisir le juge compétent.

Dans certains cas très exceptionnels, si la solution retenue par les instances judiciaires avait des conséquences manifestement inéquitables, l'administré pourrait revenir vers le Médiateur qui pourrait demander à l'organisme administratif intéressé de ne pas en tirer tout le parti ou de prendre des mesures compensatoires pour atténuer les effets du jugement.

La vérification du Médiateur porte également sur les autres défaillances possibles de fonctionnement du service public notamment celles qui portent sur les modalités d'application des décisions ou celles qui se rapportent au comportement des agents.

Si la motivation de la décision ne correspond pas à l'attente de l'administré, si la décision ne lui parvient pas dans un délai raisonnable, ou si le dossier révèle un défaut de coordination des services, il y a mauvais fonctionnement de l'Administration.

Je suis intervenu en faveur d'un propriétaire à Paris dont l'immeuble est frappé d'un arrêté de péril avec interdiction d'habiter et mise en demeure d'effectuer les travaux mais qui était dans l'impossibilité d'obtempérer, car l'Administration refusait d'envisager l'expulsion et le relogement des locataires de l'immeuble.

(N°83-5902 transmise par M. Jean Rigal, député).

Enfin, le Médiateur apprécie l'équité des conséquences de la décision administrative sur la situation particulière du réclamant. Il s'agit là, d'un rôle nouveau que le législateur a assigné au Médiateur par la loi du 24 décembre 1976. C'est une appréciation délicate à porter et qui est fonction de chaque cas d'espèce. Elle est forcément subjective et dépend de la conception que le Médiateur a de l'action administrative dans le contexte social et économique où elle intervient. Mais l'expérience montre que cette appréciation n'est pas très difficile à porter puisque, en général, les suggestions du Médiateur ne sont pas jugées déraisonnables. Mais il existe évidemment des cas délicats.

Ainsi, dans le problème de la police des étrangers, tout en se gardant de porter une appréciation sur les grandes orientations de la politique gouvernementale, le Médiateur doit prendre en compte chaque problème humain. S'il ne peut refuser d'intervenir dans un domaine qui touche de près aux libertés publiques, il doit se garder de trop s'avancer sur le plan de la politique humanitaire et sociale du Gouvernement.

Dès lors, son action se borne souvent à s'efforcer de mieux plaider un dossier, à mettre en valeur certaines argumentations ou faits nouveaux concernant des personnes souhaitant obtenir le statut de réfugiés ou candidats à l'admission au séjour.

Les prises de position du Médiateur sont facilitées par le fait qu'elles n'ont pas valeur de précédents.

La solution préconisée est avancée uniquement en fonction des circonstances particulières du cas de l'espèce.

Sur mon intervention, le ministère de l'éducation et le ministère chargé du budget ont accepté le maintien du supplément familial du traitement à une jeune femme en instance de divorce dont l'enfant avait été enlevé par son mari. Cette solution est évidemment exceptionnelle et ne pourrait être transposable qu'après examen de chaque cas particulier.

(N°86-0693 transmise par Mme Marie-Claude Beaudeau, sénateur).

En résumé, le Médiateur recherche avec l'Administration, la solution adaptée à chaque difficulté signalée par le citoyen en s'astreignant au respect de l'esprit de la loi.

Le suivi des dossiers et les délais

L'esprit de la loi veut aussi que le Médiateur soit une institution souple qui travaille rapidement en coopération avec les parlementaires.

Le législateur a voulu que le Parlement soit l'intermédiaire obligé entre le citoyen et le Médiateur. En conséquence j'évite de correspondre directement avec l'administré. Il appartient au parlementaire d'informer le citoyen de la suite donnée à son affaire. D'où découle la nécessité d'une bonne liaison avec les parlementaires.

Aussi dès qu'une réclamation parvient à la Médiature il en est accusé réception immédiatement. A cette information est jointe une mise en garde relative aux délais du recours contentieux que la saisine du Médiateur ne suspend pas. Lorsque les réclamations n'entrent pas dans le domaine de compétence du Médiateur, le parlementaire en est informé par l'accusé de réception lui-même. Ce même accusé de réception peut indiquer aussi une irrecevabilité pour défaut d'accomplissement des démarches préalables.

Lorsque la réclamation n'est pas recevable, le parlementaire transmettant ou le citoyen reçoivent une lettre explicative, un dépliant d'information sur le Médiateur et les coordonnées de son délégué départemental susceptible de les aider dans leurs démarches. En cas de besoin, une lettre plus circonstanciée est établie quelques jours après la réception de la réclamation.

Cette formule est satisfaisante. Le taux des régularisations opérées par les administrés en liaison avec les délégués départementaux est important.

Le suivi des dossiers en cours d'instruction s'améliore.

Des instructions ont été données pour déceler très rapidement, avant même l'examen au fond de l'affaire, les incompétences et les irrecevabilités qui n'auraient pas été relevées lors de l'établissement de l'accusé de réception. La plupart des secteurs de la Médiature sont maintenant en mesure de relancer régulièrement l'Administration en cas de non-réponse et d'en informer régulièrement les parlementaires, afin que ceux-ci ne restent pas plus de trois mois sans connaître l'état d'avancement des affaires transmises. Lorsque la Médiature sera dotée d'un système informatique nouveau ces relances seront effectuées automatiquement et de manière plus rigoureuse.

La réduction des délais d'instruction est une grande préoccupation du Médiateur, car une de ses raisons d'être est la rapidité d'intervention. Cela implique une capacité de travail suffisante de la Médiature et une adaptation de la mentalité des agents.

Depuis deux ans, les services de la Médiature ont traité un nombre record de dossiers : 4 547 réclamations ont été traitées en 1987. En conséquence, le stock diminue. Il est passé de 2 718 dossiers en cours d'instruction à la fin de 1986 (dont 1 060 antérieurs de plus d'un an) à 1 971 à la fin de cette année (dont 559 enregistrés avant 1987).

Parallèlement, un gros travail a été effectué au niveau des propositions de réformes.

La gestion des propositions de réforme

En liaison avec le Centre national d'information juridique (C.N.I.J.) dont la banque de données contient toutes les propositions de réforme présentées par les Médiateurs, un effort de clarification a été accompli cette année pour mieux suivre l'état d'instruction de ces propositions.

Cette clarification d'ordre terminologique a permis d'harmoniser et de préciser les solutions préconisées par les administrations aux propositions faites.

Elle a conduit aussi à faire un " toilettage " de ce qui avait été inscrit antérieurement.

Ce travail a nécessité un examen de toutes les propositions en cours pour lesquelles la situation n'était pas claire sur leur degré d'instruction.

Ce travail commencé à la fin de 1986, a été effectué pour l'essentiel durant le premier trimestre de 1987.

A l'issue de cette opération le nombre des propositions en cours d'étude a été ramené de 78 (92 au 1er janvier 1986) à 41. Parmi celles-ci 4 sont antérieures à 1986, 10 ont été formulées en 1986, et 27 en 1987.

Ces résultats sont à rapprocher de l'objectif que je m'étais fixé de terminer l'instruction des propositions de réforme dans un délai inférieur à un an. Pour les propositions dont l'instruction a été close depuis ma nomination, le délai moyen d'instruction aura été de 12,8 mois, mais il faut tenir compte du fait que certaines propositions étaient en cours d'instruction depuis plusieurs années (I supérieure à 4 ans, I supérieure à 3 ans et 4 supérieures à 2 ans).

B. LES BONNES RELATIONS AVEC L 'ADMINISTRATION


Les relations du Médiateur avec l'administration ont toujours été excellentes. Je me suis attaché à développer cette relation de confiance dans un climat de franchise et de recherche de l'efficacité.

Les contacts avec les responsables

Les administrations ou les collectivités mises en cause par les réclamants ne sont saisies par le Médiateur que si les affaires méritent un réexamen. C'est-à-dire s'il existe une chance d'aboutir à un résultat pratique pour le réclamant ou d'avancer une proposition de réforme.

Le Médiateur est très généralement bien soutenu auprès des services administratifs par les correspondants ministériels. Ceux-ci jouent un rôle déterminant dans l'instruction des réclamations. Des rencontres et de nombreux contacts informels permettent de faire le point régulièrement des affaires en cours et de conjuguer les efforts.

Ainsi, des contacts réguliers avec la direction des affaires commerciales et télématiques de la direction générale des télécommunications ont permis de faire aboutir une proposition de réforme (P.T.T. 86-02) destinée à l'amélioration de l'instruction des réclamations en matière de facturation téléphonique, de mesurer l'amélioration de la qualité du service rendu et de préciser certaines règles en cas de litige.

Par exemple, il est apparu utile de conseiller aux usagers le recours préalable auprès de la direction opérationnelle des télécommunications. De même, le Médiateur a pu avoir accès aux dossiers d'enquête et discuter de leur instruction avec les services chargés de préparer les réponses au Médiateur.

Dans le même ordre d'idée, des rencontres ont eu lieu avec les responsables de plusieurs services à propos des maladies professionnelles qui posent des problèmes difficiles à résoudre. En effet, des cas tout à fait dramatiques donnent l'impression que le système dit des tableaux des maladies reconnues professionnelles destiné à faciliter la recherche de la preuve, est parfois utilisé sans discernement et qu'il va à l'encontre du but recherché. Les explications recueillies, si elles n'ont pas encore permis de formuler une proposition de réforme, ont néanmoins fourni des renseignements utiles pour la solution de cas particuliers.

Parfois les contacts ont un objectif précis. C'est ainsi que des dossiers particulièrement délicats ont été directement plaidés auprès des directeurs de cabinet de ministres afin de surmonter les résistances des services.

L'instruction des propositions de réforme au cours des réunions interministérielles d'instruction et d'arbitrage permet également des échanges de vue, et, souvent, des confrontations fructueuses. S'il apparaît que les difficultés qui avaient suscité la proposition de réforme résultent moins d'une difficulté d'interprétation de texte ou d'un défaut d'organisation que d'une erreur d'exécution ou d'appréciation, la proposition est retirée mais la solution du cas particulier en cours d'instruction et des cas ultérieurs en est évidemment facilitée. Dans d'autres cas, au contraire, il apparaît, dès la première étude interministérielle, que le problème soulevé par le Médiateur a une portée plus vaste que celle qui avait été envisagée et qu'il convient d'élargir le champ des études.

Ainsi la proposition relative aux formalités liées à la preuve de la nationalité en matière de pensions (FIN 86-02), d'accès à la fonction publique (PRM 87-04) ou des délais de délivrance de certificats de nationalité (MAE 87-01) posent en réalité de délicats problèmes qui tiennent soit au code de la nationalité lui-même, soit à la valeur des différents documents officiels.

La mission du Médiateur s'est exercée en 1987 en étroite collaboration avec l'administration. Les réponses fournies montrent que l'intervention du Médiateur est bien comprise.

Lorsque l'administration modifie sa décision initiale à la demande du Médiateur, il y aurait intérêt, tant pour bien situer les responsabilités respectives que pour ne pas créer de précédent à ce que l'avis du Médiateur soit indiqué.

A titre d'exemple heureux, le cas suivant peut être cité :

Le Directeur de l'École Polytechnique a annulé un état exécutoire, délivré à l'encontre d'un ancien élève pour qu'il rembourse des frais de scolarité, en s'appuyant sur les considérations d'équité évoquées par le Médiateur. La décision mentionne expressément dans ses visas "Vu le rapport du Médiateur ".

(N°87-0363 transmise par M. Tavernier, député).

La recherche du bon interlocuteur

Il est parfois difficile d'atteindre l'autorité qui aura à la fois la volonté et les pouvoirs de faire réexaminer les dossiers du point de vue du bon fonctionnement des services publics et de l'équité.

Il arrive que les administrations trouvent commode de préjuger une opposition du ministre des finances pour différer une réponse favorable à une réclamation ou à une proposition de réforme, alors que l'attitude négative du ministre des finances n'est pas systématique. Elle s'est d'ailleurs révélée parfois très coopérative comme pour réexaminer les conditions d'octroi d'une bourse d'enseignement supérieur, pour autoriser la réparation du préjudice subi par la victime présumée d'une maladie professionnelle ou pour admettre, le maintien du supplément familial à une femme dont les enfants avaient été enlevés par leur père. D'une manière plus générale, le directeur du budget a, à la demande du Médiateur, chargé un de ses services d'examiner l'assouplissement des règles du contrôle financier pour des cas exceptionnels et en fonction des circonstances particulières.

De même, en matière de propositions de réforme, la position des représentants du ministre du budget est souvent déterminante et elle n'est pas systématiquement négative.

Je dois souligner, en revanche, les difficultés rencontrées parfois avec les organismes sociaux dont la gestion est très décentralisée et sur lesquels les pouvoirs d'intervention du ministère des affaires sociales sont limités. L'Inspection générale des affaires sociales, qui est le correspondant actif et coopératif du Médiateur, est parfois fâcheusement contrainte de s'en remettre à l'opinion du " service central compétent " ou à la " libre appréciation des organismes de sécurité sociale " sans pouvoir rechercher plus activement des solutions équitables.

Il conviendra probablement que le Médiateur procède à la demande d'enquête expresse prévue à l'article 12 de la loi du 3 janvier 1973 pour vaincre les réticences.

Dans les dossiers d'urbanisme, l'autorité responsable n'est pas toujours aisée à déterminer. La décentralisation des compétences peut créer quelques difficultés quand, par exemple, l'autorité qui a délivré un certificat d'urbanisme est différente de celle qui est habilitée à accorder le permis de construire. L'application de la règle de constructibilité limitée en milieu rural pose toujours des problèmes de détermination des responsabilités entre l'autorité préfectorale et le conseil municipal. Enfin, il existe parfois des contradictions entre les autorités habilitées à accorder les autorisations de construire et les organismes chargés d'implanter les réseaux, notamment E.D.F.

En ce qui concerne les services déconcentrés de l'Etat, il était permis d'hésiter sur l'autorité locale à saisir. Le Médiateur devait-il s'adresser directement aux chefs des services techniques pour gagner du temps ou écrire au correspondant ministériel ou au préfet coordonnateur de tous les services publics départementaux pour respecter les règles de la hiérarchie ?

Finalement, il est apparu préférable de saisir systématiquement les correspondants ministériels et les commissaires de la République, dans la mesure évidemment où ce passage par ces autorités ne retarde pas trop l'instruction des affaires.

Mais, trouver le bon interlocuteur ne suffit pas, il faut parfois se montrer particulièrement convaincant.

L'utilisation des pouvoirs exceptionnels

Bien qu'il ne soit jamais agréable pour le Médiateur de faire pression sur les administrations pour faire triompher une juste cause, le recours modéré aux moyens de contrainte ne peut être totalement évité.

Trois recommandations et dix injonctions ont été formulées en 1987. Elles ont été généralement suivies d'effet.

J'avais cité l'année dernière sous le titre " Un abus de position dominante " une affaire d'exécution de décision de justice en matière de remembrement rural. A l'issue d'une longue instruction, j'ai décidé de formuler une injonction que le commissaire de la République a immédiatement décidé de mettre à exécution.

(N°85-5338 transmise par M. Le Gars, ancien député)

Les injonctions, formulées pour des cas d'inexécution de décisions de justice, ont permis de faire cesser des situations inacceptables et ont joué certainement un rôle préventif en rappelant aux services intéressés quelques règles élémentaires, comme l'effet non suspensif d'un appel au Conseil d'Etat à l'égard d'un jugement d'un tribunal administratif ou le caractère de dépenses obligatoires des allocations pour perte d'emploi.

A propos des affaires citées dans le rapport de 1986, il n'est pas sans intérêt de rendre compte de l'état actuel de l'affaire G*, qui avait donné lieu à une recommandation afin d'obtenir du ministre de la défense le versement d'une pension à un ouvrier de laboratoire dont le Médiateur avait l'intime conviction qu'il avait été victime d'une maladie professionnelle (rapport 1986). L'action du Médiateur avait abouti à la reconnaissance de principe d'un dommage subi par M. G*. L'octroi d'une indemnité compensatrice avait été admis. Mais l'application faite de cet engagement est loin de répondre aux espérances de l'intéressé.

Tout en regrettant que le ministre de la défense n'ait pas été suffisamment généreux, j'estime avoir épuisé mon pouvoir d'intervention, puisque je ne peux me substituer à l'Administration dans la détermination du quantum de l'indemnité, dès lors qu'il a été fixé dans le cadre d'un arrangement amiable.

En matière de réforme il a été recouru à deux procédures, qui n'avaient pas été utilisées depuis longtemps:  devant le retard persistant et inexplicable qui m'était opposé au ministère des affaires sociales pour concrétiser la proposition STR 86-01 relative à la simplification des formalités de délivrance de la vignette automobile gratuite à certains handicapés, j'ai décidé de convoquer les deux directeurs d'administration centrale concernés. La circulaire a été signée dans les deux jours qui ont suivi l'annonce de cette décision.

Par ailleurs, et toujours dans le domaine social, la position particulière du ministère des affaires sociales à propos de la proposition STR 86-07 relative aux conditions de cessation des droits à l'allocation de logement, m'a conduit à demander au Conseil d'Etat une étude sur l'interprétation des textes qui m'était opposée. Le Conseil d'Etat, ayant confirmé mon interprétation le Premier Ministre a demandé en réunion d'arbitrage qu'elle soit rapidement mise en application.

Ce dosage de collaboration et de fermeté me paraît une des conditions de l'efficacité du Médiateur. Mais celui-ci doit impérativement s'appuyer sur des moyens adaptés.

C. L'ADAPTATION DES MOYENS


Dès mon entrée en fonction, je me suis attaché à renforcer les moyens d'action de l'Institution.

Le budget et les moyens

Il y a cette année, peu de chose à dire sur le budget. Un effort de rattrapage accompli en 1986 et l'actualisation des crédits en 1987 ont permis le maintien des activités dans le cadre de strictes économies fixées par le Médiateur.

L'essentiel de ces crédits est absorbé par les frais de personnel.

Les frais de fonctionnement sont réduits. La renonciation à des projets utiles, mais non prioritaires pour la bonne marche de l'Institution, a été maintenue.

Par souci d'économie, le 15e anniversaire de l'Institution n'aura donné lieu à aucune manifestation de prestige bien qu'elle eût eu l'avantage de faire connaître le Médiateur au public. Malgré cette rigueur, il ne me reste que 3 % de mon budget à consacrer à des actions nouvelles. Comme l'Institution est trop petite pour envisager des redéploiements importants, encore que j'aie restructuré le secrétariat en allégeant le service informatique et que j'aie augmenté la densité d'occupation des locaux, il m'est impossible de financer la moindre innovation, notamment d'augmenter l'indemnité des délégués départementaux dont l'activité se développe rapidement.

Ventilation du budget du Médiateur

Frais de personnel : 64 %

Délégués départementaux : 15 %

Dépenses de fonctionnement : 15 %

Remplacement du mobilier et du matériel amortis : 3 %

Solde : 3 %

Deux projets importants devront cependant être réalisés. Le projet prioritaire est le déménagement. Les raisons en ont été exposées l'année dernière. Elles demeurent plus que jamais valables. Cette opération est essentielle.

Le second projet concerne le renouvellement du système informatique. Après avoir constaté l'impossibilité de moderniser le système existant, les applications ont été allégées et assurent encore le service de la constitution et de l'enregistrement des dossiers. Cet outil informatique a cessé d'être opérationnel pour la gestion de l'Institution Il ne permet plus de réaliser le suivi et les relances et surtout, il risque à tous moments d'être définitivement hors d'usage alors que ni le constructeur, ni les sociétés de services ne seraient en mesure de le remettre en état de marche.

Des espoirs d'obtenir les crédits nécessaires à chacune de ces opérations m'ont été donnés, dès que des locaux auront été trouvés.

Les rédacteurs et les consultants

Il a été dit que, bien que le Médiateur ne soit pas compétent pour départager le citoyen et l'Administration lorsqu'ils s'opposent sur le plan du droit, il était nécessaire que le Médiateur sache néanmoins qui a raison en droit.

Une telle connaissance relève parfois de la haute technicité, c'est-à-dire de celle qui ne peut être trouvée qu'auprès de Conseillers d'Etat ou de fonctionnaires du même niveau. Cette constatation m'a conduit à rechercher le concours de consultants retraités.

Mais le travail courant requiert aussi une très bonne formation juridique et technique. Seuls des agents très qualifiés peuvent rendre des services à la Médiature. Certains ministres ont bien voulu mettre des agents de ce type à ma disposition. Ils ont droit à ma reconnaissance.

Ces mises à la disposition sont d'ailleurs à l'avantage des agents et de leur administration, en raison de la formation particulière acquise à la Médiature, surtout au contact des très grands juristes qui ont bien voulu me prêter leur concours en qualité de consultants.

Les collaborateurs du Médiateur

Consultants : 7 ;

Délégués et Chargés de mission : 12 ;

Assistants : 21 ;

Secrétariat, documentation et gestion : 19

Cet appel à des consultants de très haut niveau, a été la principale innovation en matière de personnel. Pour le traitement des dossiers difficiles leur contribution est d'ailleurs indispensable. Cette formule souple et efficace accroît l'efficacité de mes interventions et rend les rédacteurs plus disponibles pour le traitement rapide des dossiers courants.

Enfin, j'ai poursuivi l'orientation vers le renforcement du rôle des délégués départementaux. Cette politique s'est révélée très positive.

Les délégués départementaux

Après avoir consulté les commissaires de la République, j'ai nommé mes délégués départementaux à la fin de l'année 1986. La moitié d'entre eux sont des retraités que leurs fonctions antérieures, leur sens du service public et leur disponibilité prédisposent tout particulièrement à l'exercice de ces fonctions. En majorité il s'agit d'agents issus du cadre national des préfectures, mais je suis favorable à une certaine diversification et huit délégués sont issus des services fiscaux, de l'éducation nationale, de la police ou du ministère de l'équipement. Les autres délégués sont encore en fonction dans les préfectures et avec l'accord de leurs supérieurs, consacrent une partie de leur temps à la réception des réclamants et à l'étude des dossiers.

Ils se répartissent comme suit :

50 en activité (cadre national des préfectures) ;

42 en retraite (cadre national des préfectures) ;

8 en retraite (autres origines).

Ces délégués ont procédé à de très nombreuses actions d'information des citoyens sur la mission du Médiateur. En conséquence, les administrés ont fait davantage appel aux délégués du Médiateur. Ceux-ci ont reçu cette année 10 373 affaires, soit une augmentation de 30 % par rapport à 1986.

Certes, 32 % de ces litiges ne relèvent pas de la compétence du Médiateur. Mais à l'occasion de ces affaires, le délégué conseille et oriente l'intéressé pour l'aider à trouver la voie qui conduira à la solution de son problème.

Dans les 7 050 affaires qui relèvent de la compétence du Médiateur, les litiges les plus nombreux ressortissent, comme au niveau national, aux domaines social et fiscal.

Les délégués ont été incités à intervenir eux-mêmes officieusement lorsqu'il leur apparaît que le litige peut trouver rapidement une solution locale. 40 % environ des litiges qui leur sont soumis révèlent le plus souvent une mauvaise information des administrés et peuvent trouver ainsi une solution immédiate sur place. Les conseils et actions du délégué départemental contribuent très souvent à la solution du litige de sorte qu'ils évitent la saisine du Médiateur pour un nombre important d'affaires. Pour les autres dossiers de la compétence du Médiateur, le délégué conseille la saisine du Médiateur, aide l'administré à constituer son dossier, lui donne, si nécessaire, l'adresse des parlementaires.

Pour améliorer l'efficacité de ce véritable " service extérieur " la liaison des délégués avec la Médiature a été renforcée.

Les délégués m'adressent des rapports trimestriels. En retour, je leur envoie la copie des réponses définitives adressées aux parlementaires de leur département.

Un bulletin d'information sera créé pour mieux informer le délégué sur le plan doctrinal et pour faire connaître à l'ensemble du réseau les initiatives heureuses de certains. Les déplacements du Médiateur en province, sont évidemment mis à profit pour rencontrer les délégués de la région et rappeler leur existence aux administrés.

Parmi les initiatives prises par les délégués départementaux, on peut citer la participation au Comité de pilotage d'un centre " Administration à votre service ", des conférences-débats, la nomination d'un délégué comme conciliateur de justice, la tenue des réunions de travail avec les chefs de services départementaux...

Enfin, les délégués sont invités à participer à la détection des réformes.

La proposition INT 86-01 relative au fonctionnement des commissions de suspension de permis de conduire, présentée l'année dernière (Rapport 1986) a été faite sur la suggestion d'un délégué départemental.

A partir du constat des mauvaises conditions d'accueil des usagers devant comparaître devant la commission, une enquête nationale a été réalisée par le ministère de l'Intérieur. Un groupe de travail a ensuite élaboré une circulaire qui préconise notamment la généralisation des délégations de signature aux sous-préfets d'arrondissement, l'augmentation du nombre de commissions restreintes spécialisées, la personnalisation des horaires de convocation et l'amélioration des locaux d'accueil....

Allant plus loin, je souhaite dès maintenant soumettre à mes délégués départementaux quelques thèmes de réflexions qui pourraient faire l'objet d'études et de propositions de réforme l'année prochaine :

- le fonctionnement des COTOREP ;

- les emplois réservés et l'embauche des handicapés ;

- les maladies professionnelles et l'inaptitude au travail ;

- les incidences de la décentralisation des compétences ;

- la récupération par les administrations des sommes trop perçues ;

- les blocages résultant du recours à des textes limitatifs.

III. LA RECHERCHE DE L'EFFICACITE


L'efficacité de l'action du Médiateur dépend de son autorité morale.

L'intérêt que suscite l'Institution est un indice réconfortant à cet égard.

A. LE MEDIATEUR EST UNE INSTITUTION RECONNUE


L'Institution du Médiateur est devenue un sujet de réflexion et d'analyse pour les théoriciens des institutions publiques.

L'intérêt des spécialistes

Des colloques et des articles de la presse spécialisée ont été consacrés au Médiateur. Même si la majorité de la doctrine n'admet pas le caractère " sui generis " de l'Institution, sa spécificité est reconnue.

Articles de doctrine sur le Médiateur en 1987

Le Médiateur est-il autre chose qu'une autorité administrative ? ]Jean-Paul Costa A.J.D.A. mai 1987 p.341

Une institution originale: Le Médiateur Maurice Grimaud. Les Echos de la Fondation Publique juin-juillet 1987

Toujours à propos du Médiateur Yves Gaudemet A.].D.A. septembre 1987 p. 520

Le rapport du Médiateur pour 1986 Michel Le Clainche Revue Administrative septembre-octobre 1987 p. 271

Une institution au service de l'équité : le Médiateur de la République Michel Le Clainche Les Cahiers de la Fonction Publique octobre 1987

Parallèlement plusieurs questions écrites ont été posées par des parlementaires concernant le rôle des délégués départementaux et le renforcement des moyens de l'Institution.

L'extension des compétences du Médiateur a été suggérée (intervention du sénateur Dreyfus Schmidt lors du débat sur le projet de loi portant réforme du contentieux administratif (J.0. débat du Sénat du 10 novembre 1987, p. 3796).

De même l'attribution du pouvoir de saisine aux présidents de conseils régionaux et généraux a fait l'objet d'une proposition de loi n°990 présentée par M. Pierre-Rémy Houssin, député.

Le rôle du Médiateur a été rappelé dans l'exposé des motifs de la proposition de loi tendant à la création d'un Commissariat général permanent à la modernisation administrative présentée par MM. Raymond Marcellin et André Rossi (projet de loi n° 949).

Les plus hauts responsables administratifs sont attentifs au fonctionnement de l'Institution. Notamment, le ministre délégué chargé de la réforme administrative reconnaît la contribution du Médiateur dans le domaine de la réforme administrative dont il a la charge et soutient son action.

Plusieurs ouvrages de doctrine consacrés à l'Administration s'y sont référés en 1987.

Livres parus en 1987 et évoquant le Médiateur

La transparence administrative de 0. Stirn, N. Lenoir, B. Lasserre (P.U.F.).

Le Rapport Lambda de Agnès Gerhards (Seuil).

Le Mal Administratif de Pierre Milloz (Dunod).

État Moderne, état modeste de Michel Crozier (Fayard).

Le rôle et la place du Médiateur ont été aussi évoqués dans des colloques sur les procédures de règlement non contentieux des litiges administratifs, sur la déréglementation, sur les autorités administratives indépendantes et au congrès de la ligue des droits de l'homme.

Cet intérêt du juriste et du politique pour le Médiateur reflète l'importance croissante de l'Institution. Evolution qui explique à son tour l'attitude de la presse et des autres moyens de communication.

La presse et les médias

La publication du rapport de 1986 a été l'occasion de séquences aux informations télévisées. Une émission de radio et divers articles de la presse écrite y ont été consacrés.

Chaque déplacement du Médiateur en province est une occasion de sensibiliser la presse et de s'entretenir avec les radios et télévision locales.

Ces voyages permettent aussi au Médiateur de faire connaître l'Institution plus en profondeur à des auditoires très divers : étudiants de l'I.R.A. de Nantes, professionnels du droit et de l'administration à Lyon, responsables d'associations à Villeneuve d'Ascq, personnalités réunies par la Jeune chambre économique à Laon. Ils sont aussi une occasion de rencontres avec des fonctionnaires, tels ceux de la Direction départementale de l'équipement et de la Préfecture de Chartres, de la Caisse primaire d'assurance maladie du Val-de-Marne à Créteil, du Centre interministériel de renseignements administratifs à Lille. Dans cette même ville et à Villeneuve-d'Ascq, des entretiens ont eu lieu avec les agents et les responsables du service " Médiation " et du " Service public conseil " qui, eux aussi sont organisés pour aider les citoyens dans leurs démarches administratives.

Les déplacements du Médiateur en 1987

28/1: Nantes (conférence à l'I.R.A.).

8/3: Paris (conférence de Presse rapport 1986).

8/4: Lyon (conférence au tribunal administratif).

29/4:: Créteil (visite de la C.P.A.M.).

6/5 : Chartres (mairie, préfecture, D.D.E).

11/6: Paris (colloque sur les autorités administratives indépendantes).

29/6: Paris (conférence à l'Assemblée nationale).

5/10: Lille (mairie, C.I.R.A., préfecture). Villeneuve-d'Ascq (Service Public Conseil).

4/11: Laon (mairie, conférence organisée par la Jeune chambre économique).

15/12: Paris (conférence au Sénat).

Des entretiens ont été accordés pour des organismes d'information aussi divers que les cahiers d'un centre communal d'action sociale, une revue de critique littéraire, le journal de circonscription d'un député, une revue spécialisée dans les programmes de télévision ou un manuel d'éducation civique pour des élèves de 4e.

Deux émissions " Inter-service " ont permis à mes collaborateurs de renseigner en direct plusieurs centaines d'auditeurs.

Le concours du Médiateur a été envisagé à l'occasion de la préparation de l'émission Antenne 2 " Médiations ".

A la demande de nombreux organismes de formation la Médiature a poursuivi une politique de sensibilisation des étudiants des Universités, des élèves d'I.R.A., des fonctionnaires en stage de formation à 1'E.N.A., dans les préfectures ou au ministère de l'éducation, par exemple.

La médiature a accueilli des stagiaires de l'Institut d'études politique de Paris, des juges en stage de formation et des chercheurs étrangers. D'une manière générale, elle renseigne tous ceux qui souhaitent être informés sur le Médiateur ou qui cherchent à approfondir leur connaissance des rapports entre l'administration et les citoyens.

Parallèlement les délégués départementaux ont été incités à prendre des initiatives pour mieux faire connaître l'action du Médiateur. Il s'en est suivi des entretiens avec la presse locale, des rencontres avec des personnalités à l'occasion de conférence débats et la publication d'articles dans des revues.

Ces quelques exemples non exhaustifs montrent que le Médiateur et ses délégués ont poursuivi un effort constant d'information pour renforcer le rayonnement de l'Institution, dans les limites d'une dotation budgétaire étriquée.

Les relations internationales

Dans le même contexte, le Médiateur a poursuivi sa politique de relations confiantes et cordiales tant avec ses collègues européens qu'avec les organisations internationales destinées à permettre aux " ombudsmen " de se rencontrer, de se mieux connaître et de tirer profit des enseignements de leurs expériences réciproques.

Ont été reçus à la Médiature : le Defensor Del Pueblo d'Espagne, le Syndic des requêtes de Catalogne, le président de la Haute Cour de l'Etat d'Uttar Pradesh (Inde), des chercheurs ou stagiaires étrangers (Portugal, Japon, Pologne) et de hauts fonctionnaires japonais.

De son côté, le délégué général du Médiateur a rendu visite à M. Vontobel, ombudsman de Zurich et vice-président de l'Institut -international de l'Ombudsman ; à Mme L. Berger, présidente de la Commission des pétitions du Bundestag à Bonn ; au Dr. Frantz Bauer, président de l'Institut de l'Avocat du Peuple à Vienne.

Le délégué du Médiateur a participé au colloque organisé à Varsovie à l'occasion de l'élection par la Diète polonaise du dernier né des ombudsmen européens : le commissaire des droits des citoyens polonais.

A Edmonton (Canada) s'est tenue les 3 et 4 mai la réunion du Conseil d'administration de l'Institut international de l'Ombudsman.

Le Médiateur s'y était fait représenter par son délégué général. Le Dr Ivany, qui fut à l'origine de l'Institut en 1976 et y a accompli une tâche remarquable comme directeur exécutif, devant être déchargé de ses fonctions pour raison de santé, un dispositif transitoire a été mis en place pour le seconder. L'Université d'Alberta continuera d'abriter l'Institut. La composition du Conseil fait une large place aux Européens (six dont le Médiateur français coopté à l'unanimité sur proposition du Dr Vontobel de Zurich).

Les autres groupes régionaux sont : Amérique du Nord : 6 dont 3 Canadiens ; Afrique-Pacifique 4. Le rôle de centrale de documentation sur les activités des ombudsmen dans le monde rend très souhaitable le maintien et le développement de cette Institution et la diffusion de ses publications. Il serait cependant bon que le français, officiellement à égalité avec l'anglais pour les travaux de l'Institut mais en fait trop souvent oublié, y soit employé également: M. Ruiz Gimenez (Espagne) a formulé très fermement un voeu en ce sens.

L'autre objet de la réunion d'Edmonton était la préparation de la IVe Conférence internationale de l'Ombudsman, qui doit se dérouler à Canberra (Australie), du 23 au 27 octobre 1988. Un comité consultatif ad hoc, présidé par M. Klots, Ombudsman d'Australie en a arrêté le programme. Sur proposition du représentant du Médiateur, le Defensor del Pueblo d'Espagne a été admis à siéger au comité consultatif. Le thème général de la IVe Conférence sera ; " L'ombudsman, défi pour un changement ". Parmi les sujets qui seront abordés une place spéciale sera faite aux problèmes liés à l'immigration et à la citoyenneté et également au thème de l'équité et de la justice.

Sur le plan européen, c'est à l'initiative du Conseil de l'Europe en liaison avec le Gouvernement grec que s'est tenue à Thessalonique, du 24 au 26 septembre 1987, une conférence à laquelle étaient conviés les ombudsmen européens, sur le thème : " Démocratie et droits de l'Homme ". Démocratie politique, démocratie sociale, droits de l'Homme et politique étrangère y furent successivement évoqués. La présence des ombudsmen est apparue pleinement justifiée car ils sont plus qu'aucune autre institution à l'écoute des citoyens en conflit avec les administrations qui ont souvent tendance à s'en tenir aux textes et à négliger I aspect humain des situations particulières en cause. Le souci d'équité, qui est au centre de la mission du médiateur, est apparu, dans ces rencontres, en parfaite concordance avec l'esprit général de la conférence.

En France où les tribunaux ont vocation à recevoir les plaintes de toute personne qui s'estimerait privée des droits et libertés définis par la Constitution, par les lois ou par les conventions internationales ratifiées par le Parlement, le Médiateur n'aura pas, en principe, à connaître des requêtes de cette sorte. Il pourra cependant, dans le cadre de sa mission, être conduit à intervenir auprès d'une administration si le mauvais fonctionnement du service public est à l'origine d'une décision ayant privé le requérant de l'exercice normal de ses droits ou si une telle décision, même prise dans le respect des lois et des procédures, aboutit à une situation inéquitable. C'est ainsi que le Médiateur a eu à connaître de cas d'étrangers menacés d'expulsion au terme d'une longue procédure devant les instances compétentes et dont le renvoi dans leur pays d'origine risquait d'entraîner des conséquences graves pour eux-mêmes et leur famille. De même, l'instruction des demandes d'exonération du service national dans le cadre de la législation sur l'objection de conscience a parfois fait apparaître que l'application correcte des procédures pouvait aboutir à des solutions de fait inéquitables. Les modalités pratiques de la détention peuvent également faire l'objet d'un examen par le Médiateur sans que la légalité des décisions de la Justice ou de l'Administration pénitentiaire soient contestées.

Il est probable qu'à l'avenir les instances internationales, européennes en l'espèce, telles que la Commission européenne des droits de l'homme ou la Cour européenne des droits de l'homme, seront de plus en plus souvent amenées à instruire des requêtes présentées par les citoyens d'un pays, en application du droit de recours individuel, prévu à l'article 25 de la Convention, à l'encontre de leur propre Etat.

Le recours au Médiateur devrait permettre à ces citoyens d'éviter une procédure forcément lente et complexe, et aux administrations d'avoir à développer leurs propres services contentieux. Les modalités souples, rapides et menées dans un esprit de coopération plus que d'investigation qui sont celles des médiateurs, paraissent mieux adaptées aux exigences d'une société moderne qu'un renforcement des bureaucraties internationales.

Rien dans les débats ni dans les conclusions du colloque de Thessalonique n'est venu infirmer cette constatation.

Cette reconnaissance de l'utilité du Médiateur est normale car elle repose sur les résultats obtenus dans l'action quotidienne. `

B. LA MALADMINISTRATION


Il a été dit dans l'introduction que, globalement, la France disposait d'une bonne Administration.

Cela ne signifie pas que l'action des services publics soit parfaite. Le Médiateur a justement été créé parce qu'elle ne l'était pas. Il a pour mission d'atténuer les effets de la maladministration dans les cas qui lui sont signalés.

Il lui appartient aussi d'en prévenir le retour.

Malgré les efforts de redressement, on constate la persistance de catégories de défaillances.

Mépris des droits du citoyen

C'est parfois, la maladresse des agents ou la mauvaise organisation du service qui conduit à priver le citoyen de l'exercice d'un droit reconnu par la loi.

On a ainsi relevé dans un courrier adressé par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales, la formule suivante :

" La pension de réversion a été liquidée conformément aux dispositions de l'article 45 de la loi n° 78-75 3 du 17 juillet 1978. En conséquence, aucune juridiction ne saurait censurer une décision réglementaire ". Cette affaire a donné lieu à une proposition de réforme suivie d'effet pour que les règles d'information des usagers soient rappelées aux organismes sociaux. (STR 87-06)

De la même façon, il faut encore revenir cette année sur les difficultés de communication des copies d'examen. L'exercice de ce droit semble poser des problèmes difficilement surmontables aux services intéressés. (ED 86-01)

Lenteurs, réticences, rigueur

Les lenteurs des services publics provoquent toujours de nombreuses réclamations. Elles visent tout particulièrement le fonctionnement de la justice. Compte tenu du respect de l'indépendance des magistrats et du fait que le retard qui leur est reproché est généralement imputable à un manque de moyens, le Médiateur ne peut guère que renseigner le citoyen sur l'état d'avancement de la procédure de l'affaire qui le concerne.

Les dossiers d'urbanisme illustrent les réticences de l'Administration à indemniser les dommages causés par des décisions illégales ou par des comportements fautifs. La propension de l'Administration à esquiver l'obligation de réparer un dommage en imposant des partages de responsabilité et en limitant exagérément le montant des préjudices indemnisables est courante.

Certaines réglementations apparaissent appliquées avec un excès de rigueur, notamment en matière sociale ou pour les pensions.

La crainte du précédent conduit à des interprétations des textes systématiquement défavorables. La récupération des versements indus par les A.S.S.E.D.I.C. ou les caisses de sécurité sociale est parfois effectuée trop brutalement.

Je suis en discussion avec les services compétents dans le département du Rhône pour obtenir que les circulaires définissant les conditions de délivrance du macaron G.I.G. (Grand Invalide de Guerre) aux " personnes paralysées des deux membres inférieurs, ou, sous certaines conditions, d'un seul membre inférieur ", soient appliquées à un ancien combattant amputé d'une jambe et atteint d'une artérite grave à l'autre membre.

(N°86-0743 transmise par Jean-Jacques Leonetti, député)

Des textes inadaptés

Les procédures et les réglementations complexes donnent aux administrés le sentiment de l'organisation de l'irresponsabilité et de l'arbitraire. Tel est le cas de la règle de la constructibilité limitée opposée aux demandeurs de permis de construire en milieu rural ou encore du régime des allocations de chômage des agents non titulaires de l'Etat. Le nombre élevé des réclamations sur ces deux thèmes a justifié qu'ils soient signalés aux administrations intéressées.

Le Médiateur a dû intervenir auprès du ministre des affaires sociales pour que la direction des interventions sociales d'un département renonce à une interprétation de textes qui aboutissait à récupérer 99 % du montant de l'allocation compensatrice pour tierce personne attribuée à un retraité handicapé.

(N°86-2809 transmise par M. Roger Mas, député)

Des affaires montrent que l'existence des juridictions administratives ne suffit pas à protéger les administrés.

Ainsi, en matière de défaillances des services postaux, la défense de l'usager est difficile lorsqu'il doit établir l'existence d'une faute lourde du service pour être indemnisé. La situation est pire encore pour les contestations de facture téléphonique où l'usager se voit imposer le ministère d'avocat et la charge de la preuve.

(V. PTT 86-02)

L'accès aux droits est parfois subordonné à l'accomplissement de formalités difficiles à remplir.

On impose à certaines veuves, pour obtenir une pension de réversion à taux plein, d'établir que la première épouse de leur défunt mari est décédée ou remariée. Il existe des assouplissements à cette règle, mais le Médiateur a dû intervenir pour qu'ils soient rappelés aux services compétents.

(N°86-o797 transmise par M. Roche ancien député)

L'Administration vient d'ailleurs d'abandonner cette exigence.

En matière de maladies professionnelles les services refusent de s'interroger sur le lien de causalité dès lors que les conditions du " tableau " - c'est-à-dire la concordance avec une maladie expressément désignée- ne sont pas strictement remplies.

De même pour l'accès aux concours de la fonction publique de l'Etat on s'en tient strictement aux diplômes figurant sur des listes qui n'ont pas pris en compte toutes les situations. Cette procédure rigide aboutit à priver l'Administration d'excellents éléments et pénalise ceux qui ont eu, par exemple, la malchance de faire des études à l'étranger. (PRM n°86-03)

Le Médiateur détecte et fait renoncer quelquefois à des formalités inutiles ou trop complexes comme ce fut le cas pour la délivrance de la vignette gratuite ou pour l'établissement de la preuve de la nationalité.

Un trésorier payeur général a suspendu le versement de la pension d'un retraité âgé de 82 ans, ayant servi 22 ans dans l'Armée française, au motif qu'à l'occasion d'une revalorisation de la pension, on s'est aperçu qu'un certificat de nationalité française manquait au dossier.

(N°86-3556 transmise par Michel Hamaide)

Médiation, amélioration de la qualité, conciliation

Il est du devoir du Médiateur de s'efforcer de proposer les réformes susceptibles d'éviter le retour des erreurs constatées.

Les exemples cités montrent d'ailleurs que les situations critiquables découlent moins d'abus de pouvoir ou de négligences des fonctionnaires que d'une absence de pouvoir d'appréciation où ils estiment avoir " compétence liée ".

Les cas dont le Médiateur est saisi et les propositions du Médiateur pour améliorer la situation rejoignent les actions entreprises dans le domaine de la simplification et de la modernisation administratives par le ministre délégué chargé de la réforme administrative.

Les réclamations transmises au Médiateur et les réponses qu'il reçoit des services constituent un indicateur, parmi d'autres, de la qualité du service rendu aux citoyens, thème de la qualité du service public sur lequel le Gouvernement met l'accent actuellement.

C. DES RESULTATS SIGNIFICATIFS


L'efficacité de l'action est le premier critère de la qualité des interventions du Médiateur.

Les réclamations individuelles

Les statistiques publiées en annexe fournissent des éléments d'appréciation quantitatifs sur l'activité de la Médiature en 1987.

En ce qui concerne les réclamations reçues à l'échelon parisien la stabilisation constatée l'année dernière s'est confirmée : 3 876 dossiers ont été enregistrés contre 4 008 en 1986.

Ce résultat est normal, dès lors que les délégués départementaux ont été incités à traiter localement les affaires simples et qu'ils ont effectivement exercé cette mission. Dans ces conditions le taux de progression global approche les 20 % pour l'ensemble des services de la Médiature.

Par ailleurs, au niveau central, la légère diminution est due exclusivement à la réduction du nombre des saisines directes dont la part, dans le total, est passée de 26,3 à 20,3 %. Le nombre de réclamations transmises par les parlementaires a, au contraire, très légèrement augmenté passant de 2 954 à 3 086. Cette évolution est également normale. Elle traduit une meilleure connaissance des conditions de saisine du Médiateur.

La répartition de l'ensemble des dossiers reçus par matières reste constante, les trois domaines les plus concernés étant le secteur social 27,4 %), la fiscalité (20 %), et les litiges concernant les agents publics qui ne sont plus en fonction.

Quelques essais ont été tentés pour analyser la répartition géographique des réclamations. Un croisement par matières traitées et par départements fait apparaître que les trois principaux domaines d'activité ont donné lieu à des réclamations dans presque tous les départements. En revanche, certaines matières sont très inégalement réparties. Ainsi les habitants de 45 départements ne m'adressent aucune réclamation relative aux affaires concernant les P.T.T. (principalement les factures téléphoniques). Ce type de recherches qui peut être utile aux administrations sera affiné dès qu'un nouveau matériel informatique sera en place.

Le calcul du rapport entre le nombre de réclamations et la population permet des comparaisons en valeur relative. En moyenne, je reçois à Paris une réclamation pour 14 320 habitants. Si on ajoute celles adressées aux délégués départementaux, on peut estimer qu'un habitant sur 10 000 a eu recours en 1987 au Médiateur. Les départements qui, par rapport à leur population, m'adressent le plus de dossiers sont les Hautes-Alpes, le Var et Paris. Ceux qui me saisissent le moins sont la Mayenne, la Saône-et-Loire, le Territoire de Belfort et l'Aube. Ces données viennent nuancer les répartitions en valeur absolue publiées les années précédentes. Il est cependant probable que les différences dans l'intérêt de la presse pour le Médiateur, l'activité locale des parlementaires et la notoriété des délégués départementaux expliquent les disparités constatées.

Les statistiques des dossiers traités sont satisfaisantes. À l'échelon parisien : 4 547 dossiers ont été clos en 1987. C'est un peu moins que l'année dernière, mais il correspond à davantage d'affaires traitées au fond, car en 1986 un nombre important de dossiers abandonnés avaient été classés après une simple notification au parlementaire ou au réclamant.

1 309 dossiers, soit 28,8 % ont été déclarés irrecevables. C'est encore beaucoup trop.

Sur les 3 238 dossiers recevables, I 920 soit 59 % ont été rejetés directement ou après une intervention et, exceptionnelle ment, abandonnés du fait d'un désistement. Ce pourcentage important résulte d'une attitude délibérée qui consiste à n'utiliser mes pouvoirs de médiation seulement lorsque le dossier ou l'instruction fait apparaître un mauvais fonctionnement du service public ou une iniquité. Le Médiateur serait critiquable de déranger les services publics sans espoir de solution.

Les 1 318 réclamations qui ont justifié mon intervention ont abouti à une modification de la décision contestée dans 1 018 cas. Seuls 300 dossiers n'ont pu être réglés comme je le souhaitais.

En définitive, le taux de satisfaction a progressé : près d'une réclamation recevable sur trois (31 % contre 26,5 % en 1986) et plus de trois réclamations méritant réellement mon intervention sur quatre (77,2 % contre 66 % en 1986) ont reçu une solution satisfaisante.

Le nombre d'affaires en instance à la fin de l'année a encore diminué : 2 718 en 1986, 1 971 au 31 décembre 1987. Cela représente un peu plus de 5 mois d'activité au rythme actuel. Mon objectif est d'accélérer encore le traitement des dossiers et en priorité celui des 559 dossiers de plus d'un an (28 % du stock contre 1 060 dossiers représentant 39 % du stock à la fin de l'année dernière).

L'ensemble de ces résultats est conforme aux orientations que j'avais décidées : stabilisation des dossiers reçus à l'échelon parisien de la Médiature, développement du rôle des délégués, réduction de la part des dossiers irrecevables, plus grande sélectivité, augmentation du taux de satisfaction, réduction du nombre des affaires en instance et raccourcissement des délais d'instruction.

Combinés avec l'amélioration qualitative des interventions, ces résultats témoignent du bon emploi des moyens de la Médiature.

La même politique sera suivie en 1988.

Les propositions de réforme

Le rythme des propositions, qui était en moyenne de 25 jusqu'en 1985, avait atteint 30 en 1986. Il est passé à 38 en 1987.

La moitié des propositions présentées par mes prédécesseurs et moi-même concerne le domaine fiscal (87 propositions, soit 26,1 %), et le domaine social (93 propositions, soit 27,9 %). Ces proportions correspondent au volume des réclamations individuelles reçues pour chacun de ces secteurs.

Les autres secteurs sont beaucoup moins concernés et se situent autour de 5 % :

- 6,6 % pour l'urbanisme ; - 5,4 % pour le Premier Ministre ; - 5,1 % pour la justice ; - 4,2 % pour l'éducation ; - 3,6 % pour la défense ; - 3,6 % pour les transports ; - 3 % pour l'intérieur.

Pour ce qui concerne les résultats, depuis le 1er janvier 1987, les propositions que j'ai présentées se rangent selon leur état dans l'une des trois catégories suivantes :

- à l'étude ; - retirée ;

- concrétisée, lorsque l'Administration a suivi la proposition par une décision expresse ou appliquée, lorsque la proposition de réforme n'exige pas de nouveau texte (textes pris antérieurement à la présentation de la réforme qui sont en cours d'application, brochures et notices rééditées épisodiquement, plus grande vigilance dans l'application et le respect des prescriptions, etc.).

Les résultats de l'instruction des propositions présentées en 986 et en 1987 sont les suivants :

 

1986

1987

Propositions présentées

30

38

Propositions retirées

5

2

Propositions concrétisées ou appliquées

12

7

Propositions à l'étude

10

28



Au cours de l'année 1987, 43 propositions ont vu leur instruction achevée : 14 par un rejet, 29 par une acceptation. Ainsi 3 propositions sur 4 ont été retenues.

Une seule proposition antérieure à 1986 est encore à l'étude. En revanche, 119 dossiers de réforme plus ou moins anciens, sur lesquels les administrations n'avaient pas réagi, ont été abandonnés par le Médiateur.

Le bilan depuis 1973, compte tenu de ces propositions classées sans suite, et sous réserve des changements de terminologie apportés en 1986, s'établit ainsi :

Propositions présentées : 333

Propositions classées : 119

Propositions retirées : 49

Propositions concrétisées : 126

Propositions à l'étude : 39

Si l'on ne tient pas compte des 119 propositions dont l'instruction n'a pas été poursuivie, les 126 solutions positives sont trois fois plus nombreuses que les 49 solutions négatives.

Elles sont quatre fois plus nombreuses pour les propositions que j'ai présentées et dont l'instruction est achevée (20 contre 5).

Sur le plan des propositions ayant reçu une solution positive, le secteur fiscal se situe dans la moyenne (39 contre 13). En revanche, dans le secteur social, 33 réponses ont été positives et 25 réponses négatives. J'ai pour ma part obtenu 7 réponses positives contre 3 réponses négatives : le pourcentage d'échec est supérieur à la moyenne. Curieusement, sur les onze propositions de réforme que j'ai présentées sous le label " Premier Ministre " seules deux sont parvenues à ce jour au terme de leur instruction, de façon positive faut-il ajouter. Je note aussi que sur les sept propositions présentées par mes prédécesseurs au Premier ministre, les solutions positives et négatives s'équilibrent. Ce fort pourcentage d'insuccès tient probablement à une plus grande résistance au changement de ce secteur qui concerne surtout la fonction publique et aussi à la difficulté de mise en oeuvre de propositions qui intéressent un grand nombre de ministères.

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