En fait, en janvier 1991, la Cour de Cassation cassait le jugement
de la cour d'appel d'A... et ordonnait le renvoi de l'affaire
devant une autre juridiction alors que le litige n'existait plus
depuis quelques jours, l'administration fiscale ayant décidé,
à la demande du Médiateur, d'abandonner la totalité
des impositions contestées.
L'INEXÉCUTION PAR UNE COLLECTIVITÉ
LOCALE D'UNE DÉCISION DE JUSTICE : L'AFFAIRE NIOX
Réclamation no 94-0652 présentée par Monsieur
François LESEIN,
Sénateur de l'Aisne.
Monsieur Claude Niox, directeur de la caisse de Crédit
municipal de Nîmes, a été détaché
à compter du 1er février 1992 pour une période
de 5 ans auprès de la commune de Mennecy (Essonne) afin
d'y exercer les fonctions d'adjoint au secrétaire général,
par arrêté du 29 janvier 1992 du ministre de l'Économie,
des Finances et du Budget.
En raison d'impératifs budgétaires, le maire de
Mennecy a mis fin à ce détachement de manière
anticipée par un arrêté du 1er octobre 1992
prenant effet le 22 décembre 1992. M. Niox a, alors, sollicité
sa réintégration auprès du ministre de l'Économie,
des Finances et du Budget, ce qui lui a été refusé
par une décision du 7 décembre 1992.
Faute d'obtenir sa réintégration, M. Niox a sollicité
de la commune de Mennecy, en invoquant les dispositions des articles
22 et 23 du décret no 85-986 du 16 septembre 1985, le maintien
de sa rémunération. Il s'est heurté à
une décision de refus.
Par un jugement du 22 juin 1993, le tribunal administratif de
Versailles a annulé ces deux décisions de refus
et a condamné la commune de Mennecy à verser à
M. Niox les traitements qu'il aurait dû percevoir entre
le 23 décembre 1992 et le 28 février 1993. En exécution
de ce jugement, M. Niox a perçu le 9 septembre 1993 une
somme de 32 372 F. Mais, depuis ce versement M. Niox, malgré
ses différentes demandes, n'a pu obtenir le maintien de
son traitement.
Devant l'abstention de la Ville de Mennecy à lui verser
son traitement et faute d'obtenir sa réintégration,
M. Niox a sollicité successivement le concours de la Section
du Rapport et des Études du Conseil d'État et, le
18 février 1994, le concours du Médiateur de la
République, pour parvenir à une complète
exécution du jugement intervenu en sa faveur.
L'instruction de ce dossier a, de suite, démontré
la complexité de la situation de M. Niox qui ne connaît
probablement pas d'équivalent dans la fonction publique.
Pour la clarté des développements qui suivent, il
convient de distinguer les conséquences à tirer
de la position de détachement dans laquelle se trouvait
M. Niox, de l'évolution du statut applicable à son
corps d'origine.
1. Les effets du détachement
Le détachement est l'une des positions ouvertes par le
statut de la fonction publique aux fonctionnaires - qu'il s'agisse
des fonction
naires de l'État ou des fonctionnaires territoriaux - qui
leur permet tout en étant placés en dehors de leur
corps ou de leur cadre d'emploi d'origine, de continuer à
bénéficier dans ce corps ou ce cadre d'emploi de
leurs droits à l'avancement et à la retraite.
Le détachement est révocable à tout moment.
De façon à mieux protéger les fonctionnaires,
au regard d'une telle mesure, le législateur, à
l'initiative du gouvernement, a, en 1984, introduit à leur
profit des garanties nouvelles en ce qui concerne le maintien
de leur traitement. Qu'il s'agisse de la loi du 11 janvier 1984
(article 45) portant statut de la fonction publique d'État
ou de la loi du 26 janvier 1984 (article 67) portant statut de
la fonction publique territoriale, il est prévu que "
le fonctionnaire remis à la disposition de son administration
d'origine avant le terme prévu pour une cause autre qu'une
faute commise dans l'exercice de ses fonctions, et qui ne peut
être réintégré dans son corps ou son
cadre d'emploi d'origine faute d'emploi vacant, continue d'être
rémunéré par l'organisme de détachement
jusqu'à sa réintégration dans son administration
d'origine ".
L'obligation qui pèse sur l'organisme de détachement
cesse à la date où le détachement devait
normalement prendre fin.
2. L'évolution du statut des directeurs de caisse de Crédit
municipal
Lorsque M. Niox a été détaché en janvier
1992, le corps des directeurs de caisse de Crédit municipal
était alors géré par le ministère
de l'Économie et des Finances en vertu des dispositions
du décret no 81-839 du 24 avril 1981.
La loi no 92-518 du 15 juin 1992 relative aux caisses de Crédit
municipal, a eu pour effet de modifier cette situation en prévoyant
aux termes de son article 4-II qu'" un décret en Conseil
d'État fixe les conditions dans lesquelles les directeurs
relevant du statut des personnels des caisses de Crédit
municipal fixé par le décret no 81-389 du 24 avril
1981 sont intégrés, à compter de la date
d'entrée en vigueur de la présente loi, dans des
cadres d'emplois existants de la Fonction publique territoriale
".
Le ministre de l'Économie, des Finances et du Budget devait
se fonder sur ces dispositions nouvelles (et notamment celles
qui comportaient un caractère rétroactif) pour refuser
le 7 décembre 1992 de statuer sur la réintégration
de M. Niox dans son corps d'origine.
Le tribunal administratif de Versailles a, dans son jugement du
22 juin 1993, annulé cette décision parce qu'à
la date où le ministre a refusé de statuer sur la
réintégration de M. Niox, le décret d'application
annoncé par l'article 4-1 de la loi du 15 juin 1992 n'était
pas encore publié, rendant la loi inapplicable.
Ce décret d'application est intervenu le 23 mars 1993.
Selon ce texte, les directeurs de caisse de Crédit municipal
de catégories A et B nommés en application du décret
no 81-839 du 24 avril 1981 modifié, sont intégrés
dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux par décision
du président de la caisse auprès de laquelle ils
ont été nommés par arrêté du
ministre des Finances.
En vertu de ces dispositions, M. Niox dont le statut d'origine
est d'être directeur de la caisse de Crédit municipal
de Nîmes (arrêté du 17 juin 1987), caisse classée
en catégorie B, a vocation à être intégré
par le président de la Caisse de Nîmes dans le cadre
d'emplois des administrateurs territoriaux. Sa position de fonctionnaire
détaché ne saurait faire échec à ce
droit.
En application des dispositions de l'article 4 de la loi du 15
juin 1992, cette décision a une portée rétroactive
et prendra effet à compter du 19 juin 1992, date d'application
de la loi.
De l'analyse de la situation statutaire pour le moins particulière
de M. Niox, et du jugement rendu par le tribunal administratif
de Versailles, le Médiateur de la République a été
conduit à tirer les conclusions suivantes :
1. La commune de Mennecy, en s'abstenant de verser à M.
Niox son traitement au-delà du 28 février 1993,
méconnaissait les termes de l'obligation qui lui est impartie
par la loi, obligation qui lui avait été clairement
rappelée par le tribunal administratif de Versailles le
22 juin 1993.
Cette obligation qui pèse sur l'organisme de détachement
a été conçue comme une garantie du fonctionnaire.
Elle a pour objet de permettre au fonctionnaire de disposer de
son traitement indépendamment de l'aléa de carrière
qu'il subit et qui ne lui est pas imputable. L'organisme de détachement
ne peut donc, vis-à-vis du fonctionnaire détaché
dont la réintégration est impossible, s'exonérer
de son obligation pendant toute cette période quelle qu'en
soit la cause.
S'il estime que l'impossibilité de réintégrer
l'intéressé dans son corps d'origine résulte
du comportement fautif de l'administration chargée de la
réintégration, il lui appartient, dans le cadre
d'un recours contentieux, de faire valoir ses droits en se retournant
contre la collectivité en cause pour se faire indemniser
du préjudice subi.
2. Si le ministre de l'Économie, des Finances et du Budget
a pris, le 7 décembre 1992, une décision illégale
en s'estimant incompétent pour statuer sur la réintégration
de M. Niox dans son corps d'origine, il était clair que
désormais, en vertu des dispositions prises à la
suite de la loi du 15 juin 1992, le ministre de l'Économie
n'est plus aujourd'hui qualifié pour statuer sur la situation
de M. Niox, à l'issue de son détachement eu égard
à la qualité de directeur de caisse de Crédit
municipal de l'intéressé.
3. Une double obligation pèse sur la caisse de Crédit
municipal de Nîmes.
Tout d'abord, ainsi que l'a rappelé le tribunal administratif
de Versailles dans son jugement du 22 juin 1993, il appartient
à son président, de par la loi du 15 juin 1992 complétée
par le décret du 23 mars 1993, de prononcer l'intégration
de M. Niox dans le cadre d'emploi d'administrateur territorial
et de procéder au reclassement qui en résulte pour
l'intéressé.
Cette obligation est distincte de celle qui consiste à
tirer les conséquences de la décision du maire de
Mennecy de révoquer de façon anticipée le
détachement dont bénéficiait M. Niox, mais
elle en est le préalable nécessaire.
4. De par leur abstention, les différentes autorités
en cause placent M. Niox dans une situation inacceptable : l'intéressé
est à la fois illégalement privé de son traitement,
mais également dans l'impossibilité de faire toute
recherche d'un emploi du fait de son maintien également
illégal dans un corps d'agents dont le législateur
a décidé la suppression et pour lequel l'ancienne
autorité compétente n'a plus la possibilité
de faire acte de gestion.
De facto, M. Niox se trouve évincé de la fonction
publique sans d'ailleurs pouvoir prétendre à un
revenu de remplacement puisque les dispositions du statut de la
fonction publique interdisent à un fonctionnaire détaché
de bénéficier à l'issue de ce détachement
d'une indemnité de licenciement (article 45 de la loi du
11 janvier 1984, article 66 de la loi du 26 janvier 1984).
Sans disconvenir de l'intérêt qu'il pouvait y avoir
pour les différentes collectivités en cause de faire
valoir leurs droits respectifs au contentieux, compte tenu de
la complexité du litige, il est apparu au Médiateur
de la République contraire à l'équité
de continuer à faire peser sur M. Niox les conséquences
de ce conflit.
Aussi, compte tenu de la gravité du préjudice de
carrière subi par M. Niox, de l'urgence à mettre
fin à cette situation compte tenu de ses difficultés
matérielles, le Médiateur de la République
a invité, le 8 mars 1994, les différentes parties
à respecter la décision du tribunal administratif,
en insistant sur la nécessité, pour les collectivités
locales intéressées, de rechercher un accord amiable.
Pour faciliter la recherche de cet accord, le Médiateur
de la République, en dehors de la commune de Mennecy et
de la caisse de Crédit municipal de Nîmes, a saisi
également le ministre de l'Économie ainsi que le
ministre de l'Intérieur.
- Le premier volet de la démarche a porté sur le
versement à Monsieur Niox de son traitement. C'est sur
ce point que le courrier du 8 mars 1994 adressé au maire
de Mennecy insistait.
Dans son courrier du 16 mars 1994, le maire de Mennecy devait
rappeler le versement intervenu le 9 septembre 1993 et indiquer
que depuis le 19 juin 1992, " avant même que la commune
ne mette fin au détachement de M. Claude Niox, la rémunération
de l'intéressé au grade d'administrateur territorial
incombe à la caisse de Crédit municipal de Nîmes,
même en cas de décharge de fonctions auprès
du centre national de la Fonction publique ".
Le maire de Mennecy devait également préciser dans
ce courrier que compte tenu d'importantes restrictions budgétaires,
la commune allait se voir contrainte d'engager une action en responsabilité
à l'encontre du ministère de l'Économie et
de la caisse de Crédit municipal de Nîmes.
Par un courrier du 27 mai 1994, le Médiateur de la République
indiquait au maire de Mennecy son désaccord sur l'analyse
de ce premier point du dossier et rappelait que : " L'intégration
de M. Niox dans le cadre d'emploi des administrateurs territoriaux
à laquelle il a droit en vertu de la loi du 15 juin 1992
n'a pas pour effet de rendre les dispositions relatives au détachement
inapplicables au présent litige. Qu'il s'agisse de la loi
du 11 janvier 1984 applicable aux fonctionnaires de l'État
ou de la loi du 26 janvier 1984 applicable aux emplois de la fonction
publique territoriale, l'agent détaché remis à
la disposition de son administration d'origine pour une cause
autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions, et
qui ne peut être réintégré dans son
corps d'origine faute d'emploi vacant, continue d'être rémunéré
par l'organisme de détachement jusqu'à sa réintégration
dans son administration d'origine ".
Comme dans le précédent courrier, il était
rappelé que " l'autorité de la chose jugée
s'étend aussi aux motifs qui ont été retenus
par le juge pour fonder sa condamnation " et que " l'administration
a l'obligation de prendre d'office toutes les mesures propres
à l'exécution d'une décision de justice et
qu'elle engage sa responsabilité si elle n'y procède
pas dans un délai raisonnable ".
La ville de Mennecy ne devait pas modifier sa position, ce qui
conduisait le Médiateur de la République à
intervenir à nouveau le 24 juin 1994, et ceci à
la lumière d'éléments nouveaux relatifs aux
nouvelles procédures engagées par M. Niox devant
le tribunal administratif de Versailles pour obtenir la condamnation
de la ville de Mennecy et de la caisse de Crédit municipal
de Nîmes.
Le président du tribunal administratif de Versailles avait,
en effet, quelques semaines plus tôt, par ordonnance de
référé rendue le 20 mai 1994, condamné
la commune de Mennecy à verser à M. Niox la somme
de 50 000 F à titre de provision.
Le 1er juin 1994, M. Niox demandait le paiement de la somme de
50 000 F mais sa demande est restée sans réponse.
Alerté de cette situation, contact était pris avec
les services de la commune qui devaient indiquer qu'il n'était
pas dans les intentions de la commune de Mennecy d'exécuter
l'ordonnance du 20 mai 1994 dans la mesure où il s'agissait
d'une mesure provisoire.
Le Médiateur de la République faisait alors connaître
au maire de Mennecy que cette interprétation de l'ordonnance
de référé était en tout point contraire
à son objet et conduisait à une entière méconnaissance
des décisions rendues par le juge, ce qui constitue une
faute et engage la responsabilité de la commune.
Le Médiateur de la République devait en premier
lieu observer que le juge des référés ne
fait droit à une demande de provision présentée
dans le cadre de l'article R 129 du Code des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel que si l'existence de l'obligation
n'est pas sérieusement contestable. Force était
d'insister sur la rédaction de l'ordonnance du 20 mai 1994
qui indiquait que " par application des motifs sus-rappelés
du jugement du 22 juin 1993, supports nécessaires du dispositif
dudit jugement et possédant comme lui l'autorité
de la chose jugée, la commune de Mennecy avait l'obligation
de rémunérer M. Niox jusqu'à la date du 22
juin 1993, que cette obligation de la commune à l'égard
de M. Niox n'est pas sérieusement contestable ".
En second lieu, il était rappelé que la notion de
provision revêt une double signification. Elle renvoie effectivement
à la notion de provisoire, en ce que l'ordonnance s'analyse
comme une mesure d'urgence, préalable au jugement. Mais,
l'ordonnance une fois rendue est revêtue de la formule exécutoire,
ce qui permet au justiciable de s'en prévaloir contre la
partie condamnée.
La notion de provisoire renvoie par ailleurs à celle de
nécessité ou de besoin. Elle a pour but de permettre
à l'intéressé de pourvoir à sa subsistance,
son entretien ou sa défense. Sur ce point, je ne pouvais
que rappeler la gravité de la situation de M. Niox qui,
du fait même de l'abstention des différentes parties
en présence, n'a perçu aucun traitement depuis le
22 décembre 1992, ce qui l'a mis dans l'obligation de contracter
auprès de sa banque un emprunt, de solliciter du Trésor,
d'EDF et de France Télécom des échéances
de versement pour l'ensemble des sommes dont il est redevable
et de solliciter l'aide de proches pour assumer son entretien
quotidien.
Ayant constaté le caractère définitif de
l'ordonnance, la ville de Mennecy n'en ayant pas fait appel, le
Médiateur de la République indiquait au maire de
Mennecy que, faute d'un courrier l'informant de l'exécution
de l'ordonnance du 20 mai 1994 dans un délai de 15 jours,
il envisageait de faire application des dispositions de l'article
11 alinéa 2 de la loi du 3 janvier 1973, dont il rappelait
les termes.
Devant l'abstention de la ville de Mennecy, le Médiateur
de la République a, le 13 juillet 1994, procédé
à l'injonction, en donnant à la collectivité
un délai de 15 jours pour y déférer.
Le 2 août 1994, le maire de Mennecy confirmait implicitement
son refus de déférer à l'injonction en adressant
au Médiateur de la République copie de son courrier
au préfet du Gard lui demandant que la caisse de Crédit
municipal de la ville de Nîmes soit mise en demeure de procéder
au versement des traitements dus à M. Niox alors qu'elle
venait d'y être condamnée par le tribunal administratif
de Versailles dans un jugement du 15 juillet 1994.
Le 22 septembre 1994, le Médiateur de la République
adressait au Président de la République et aux présidents
des Assemblées le rapport spécial mentionné
à l'article 11 alinéa 2 de la loi du 3 janvier 1973,
qui devait être publié au Journal Officiel du 14
octobre 1994.
- Le deuxième volet de la démarche a porté
sur l'intégration de M. Niox dans le cadre d'emploi d'administrateur
territorial et a conduit à ce que le Médiateur de
la République intervienne auprès du président
de la caisse de Crédit municipal de Nîmes.
Dans un courrier également daté du 8 mars 1994,
le Médiateur de la République rappelait à
cette autorité que l'intégration de M. Niox dans
le cadre d'emploi d'administrateur territorial constituait "
une obligation imposée par le législateur aux caisses
de Crédit municipal. De par son statut d'origine, M. Niox
a un droit objectif à cette intégration. Le priver
de cette intégration conduit à une radiation déguisée
de la fonction publique qui engage la responsabilité de
l'Administration ".
Le Médiateur de la République indiquait par ailleurs
que " ce droit à intégration s'apprécie
indépendamment de la situation actuelle de M. Niox et,
notamment n'est pas subordonné à l'existence d'un
poste vacant dans les effectifs de l'établissement ".
Dans sa réponse du 16 mars 1994, le président de
la Caisse devait simplement indiquer que la complexité
de ce dossier ne laisse pas clairement apparaître le lien
qui pourrait exister entre M. Niox et la Ville de Nîmes.
Le Médiateur de la République devait à nouveau
intervenir auprès de l'établissement à la
lumière du jugement rendu le 15 juillet 1993 par le tribunal
administratif de Versailles.
À l'occasion d'un courrier du 4 août 1994, le Médiateur
de la République rappelait au président de la caisse
que le tribunal administratif de Versailles avait relevé
dans son jugement qu'" à la date du présent
jugement, le président de la caisse de Crédit municipal
de Nîmes, caisse auprès de laquelle M. Niox avait
été nommé par arrêté du ministre
des Finances, n'a pas pris la décision, qui lui incombe
en vertu des dispositions précitées, d'intégrer
M. Niox dans le cadre d'emploi des administrateurs territoriaux;
que l'abstention de la caisse de Nîmes, laquelle avait l'obligation
d'intégrer M. Niox dans ses services depuis la date du
19 juin 1992, sans condition de poste libre, a acquis le caractère
d'une carence fautive dès lors que cette obligation lui
a été rappelée explicitement par le jugement
sus-évoqué du 22 juin 1993, qui lui faisait obligation
d'intégrer immédiatement M. Niox dans ses services
".
Observant que ce jugement confirmait en tous points les termes
de sa lettre du 8 mars 1994, le Médiateur de la République
décidait de renouveler les termes de sa demande en ce qui
concerne l'intégration de M. Niox dans le cadre d'emploi
d'administrateur territorial en insistant sur la nécessité
de procéder à cette mesure dans les meilleurs délais,
compte tenu de la gravité de la situation de M. Niox qui
n'a perçu aucune rémunération depuis le 1er
mars 1993 et a été mis dans l'obligation de contracter
divers emprunts pour subvenir à ses besoins, et de solliciter
du Trésor et de divers exploitants publics (EDF, France
Télécom) des échéanciers de paiement
pour le règlement des diverses sommes dont il est redevable.
Le président de la caisse de Crédit municipal de
Nîmes devait répondre par un courrier du 16 août
1994 en précisant son argumentation sur la réalité
des liens juridiques entre M. Niox et l'établissement et
en relevant à cette fin que M. Niox avait depuis son départ
de la caisse le 31 mars 1990, bénéficié de
deux détachements successifs.
Le Médiateur de la République devait contester cette
analyse à l'occasion d'un nouveau courrier du 22 septembre
1994 et rappeler que le détachement n'a pas pour effet
de rompre le lien juridique du fonctionnaire avec son corps d'origine.
Celui-ci en conserve tous les droits et notamment en ce qui concerne
son avancement et la retraite. La succession des détachements
prononcés au bénéfice de M. Niox est donc
sans incidence sur les droits que celui-ci tire de son appartenance
au corps de directeur de caisse de Crédit municipal.
À l'appui de son argumentation, le Médiateur de
la République devait faire observer qu'en dépit
des détachements successifs la caisse avait procédé
à divers actes de gestion concernant la carrière
de M. Niox.
C'est ainsi que l'arrêté du 29 janvier 1992 portant
changement de détachement au bénéfice de
M. Niox fait explicitement référence à l'arrêté
précédent du 17 juin 1987 nommant l'intéressé
directeur de la caisse de Crédit municipal de Nîmes.
De la même façon, la caisse avait procédé
le 30 octobre 1992 au classement de M. Niox du 3e échelon
(obtenu le 17 juin 1990) au 4e échelon de son grade avec
effet à compter du 17 juin 1992.
Le Médiateur de la République poursuivait en rappelant
que compte tenu de son statut d'origine, M. Niox a vocation, en
vertu de la loi du 15 juin 1992 et du décret du 23 mars
1993 pris pour son application, à être intégré
dans le cadre d'emploi d'administrateur territorial. Les dispositions
de l'article 1er-II du décret du 23 mars 1993 mettant la
décision d'intégration à la charge du président
de la caisse auprès de laquelle le fonctionnaire intéressé
a été nommé par arrêté du ministre
des Finances, il est clair que cette obligation lui incombe, par
suite des dispositions de l'arrêté du 17 juin 1987.
Le président de la Caisse de Nîmes ayant indiqué
qu'il faisait appel du jugement du 15 juillet 1994, le Médiateur
de la République devait, comme il l'avait fait à
l'égard du maire de Mennecy, rappeler que cette procédure
ne saurait justifier de différer plus avant le prononcé
des décisions nécessaires à l'intégration
de M. Niox dans le cadre d'emplois de la fonction publique territoriale.
C'est dans ces conditions qu'est intervenu l'arrêté
du maire de Nîmes en date du 13 septembre 1994 prononçant
l'intégration de Monsieur Niox dans le cadre d'emplois
des administrateurs territoriaux.
Parallèlement, le préfet de l'Essonne a mis en oeuvre
une procédure de mandatement d'office et une requête
tendant au prononcé d'une astreinte à l'encontre
de la commune de Mennecy a été instruite au Conseil
d'État (décembre 1994).
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