Le surendettement des particuliers est devenu un phénomène
de grande ampleur dans notre société où l'acquisition
de biens apparaît souvent comme le seul moyen de valorisation
sociale.
Sujet de préoccupation, voire de grande difficulté
dans la vie quotidienne d'un nombre croissant de nos concitoyens,
il n'est donc pas surprenant que le Médiateur de la République
soit saisi de nombreuses réclamations ayant trait au surendettement.
Perçu par beaucoup de réclamants dans la globalité
de ses effets, à savoir un état de cessation de
paiement, le surendettement des particuliers recouvre en fait
des situations très diverses qu'il convient de distinguer
si l'on veut y apporter les solutions les plus appropriées.
L'impossibilité manifeste, pour un particulier, de faire
face à l'ensemble de ses dettes, le place dans une situation
de surendettement. Ainsi, de nombreuses familles doivent supporter
des mensualités de remboursements qui excèdent parfois
largement leurs capacités financières.
Cette situation, compte tenu d'un contexte économique particulièrement
défavorable, a malheureusement tendance à devenir
plus fréquente. Dès 1989, elle a conduit le législateur
à prendre diverses mesures. Plusieurs années d'expérience
ont cependant permis de constater que ces mesures sont parfois
insuffisantes pour aider à rétablir l'équilibre
financier des intéressés, d'autant plus qu'elles
ne concernent que très accessoirement les dettes fiscales.
Le surendettement résulte souvent de la combinaison de
plusieurs facteurs dont le plus important est l'explosion du crédit
à la consommation, avec la multiplication des offres de
crédit aux particuliers de la part des organismes bancaires
et de crédit.
Les particuliers ont abondamment utilisé ces possibilités,
sans envisager les modifications susceptibles d'intervenir dans
leurs conditions de vie professionnelle ou familiale telles que
la maladie, le chômage, le divorce, les accidents. Ils se
trouvent alors dans l'impossibilité de rembourser leurs
dettes antérieures du fait de la baisse brutale de leurs
ressources.
En outre, l'état de surendettement peut découler
de situations particulières, dans lesquelles les intéressés
n'ont pas perdu leur emploi ni commis d'erreurs de gestion, mais
sont néanmoins déclarés responsables des
dettes incombant initialement à d'autres personnes, en
raison d'un cautionnement ou simplement d'un cas de responsabilité
solidaire.
Ainsi, en matière fiscale, la responsabilité solidaire
d'un gérant de droit de SARL peut être engagée
lorsqu'une amende pour distributions occultes est appliquée.
La découverte de sommes versées ou distribuées
par la société, pour lesquelles elle n'a pas révélé
l'identité des bénéficiaires, provoque l'application
d'une pénalité égale à 100 % des sommes
en cause.
Sur ce point, l'article 1763 A du code général des
impôts prévoit que les dirigeants de droit ou de
fait, gestionnaires de la société à l'époque
des faits, sont responsables solidaires du paiement de l'amende.
Si la société ne peut pas payer, ces derniers sont
recherchés en paiement.
C'est l'exemple de M. C..., chef-cuisinier, qui a accepté
en 1986, lors de la création d'un restaurant dans lequel
il était embauché, d'être nommé gérant.
Le tiers qui créait ce fonds de commerce agissait comme
gérant de fait et dirigeait l'entreprise. En 1988, M. C...
démissionne de son poste de cuisinier et va exercer ses
talents dans d'autres établissements tout en connaissant
des périodes de chômage. Il néglige de faire
enregistrer sa démission du poste de gérant de droit
du restaurant.
En 1993, il reçoit un avis d'imposition lui demandant de
payer 951 320 F au titre de l'amende prévue à l'article
1763 A du code, au nom de la société dont il est
gérant de droit.
Il découvre alors que celle-ci a fait l'objet d'une vérification
de comptabilité qui a révélé des malversations
et des distributions occultes de bénéfices.
L'intéressé qui perçoit 6 000 F d'allocations
chômage est donc légalement redevable d'une somme
de 951 320 F pour laquelle des actes de poursuites ont été
engagés à son encontre.
Cette responsabilité solidaire peut également jouer
en cas d'exploitation d'un fonds de commerce par des personnes
autres que leurs propriétaires, notamment en cas de contrat
de gérance.
En effet, aux termes de l'article 1684-3 du code général
des impôts, le propriétaire d'un fonds de commerce
est solidairement responsable, avec l'exploitant de cette entreprise,
des impôts directs établis à raison de l'exploitation
de ce fonds.
C'est aussi le cas de Mme B... qui a mis son restaurant en gérance
en 1986. Or en 1989, les gérants qui avaient d'ailleurs
cessé de payer le loyer depuis plusieurs mois, disparaissent
sans laisser d'adresse.
En application du principe de responsabilité solidaire,
Mme B... se voit réclamer la somme de 226 215 F correspondant
aux taxes professionnelles des années 1986 à 1990
et à l'impôt sur le revenu de 1987 et 1988, dont
elle devra s'acquitter malgré une situation financière
déjà difficile.
Cette responsabilité a en effet un caractère absolu
et aucun texte ne prévoit de dérogation aux dispositions
légales. Le propriétaire ne peut donc se soustraire
par aucun moyen aux obligations qui lui sont imposées.
Dans les exemples précités, le Médiateur
a été amené à saisir l'Administration
pour tenter d'atténuer les conséquences des responsabilités
évoquées. Actuellement, ces affaires sont toujours
en cours d'instruction.
La diversité des causes de surendettement, qu'elles soient
directement imputables aux intéressés ou non, a
conduit le législateur à adopter, le 31 décembre
1989, la loi no 89-1010 modifiée par la loi no 95-125 du
8 février 1995, relative à la prévention
et au règlement des difficultés liées au
surendettement des particuliers et des familles.
Cette loi institue une procédure de règlement amiable
destinée à régler la situation de surendettement
des personnes physiques, par l'élaboration d'un plan conventionnel
regroupant l'ensemble des dettes non professionnelles.
Elle a pour but de lutter en priorité contre le surendettement
dû aux crédits à la consommation, et a donc
exclu d'office les dettes professionnelles. S'agissant des dettes
fiscales et sociales, cause aggravante ou principale du surendettement,
un régime particulier leur est réservé.
C'est ainsi que deux commissions indépendantes l'une de
l'autre, la commission de surendettement et la commission des
chefs des services financiers et des représentants des
organismes de sécurité sociale, ont pour vocation
d'examiner et de tenter d'apporter une solution aux dossiers de
surendettement qui leur sont soumis, tout en préservant
les intérêts des créanciers privés
ou publics.
Dans chaque département, le préfet est chargé
de la mise en place de la commission de surendettement, de la
nomination de certains de ses membres et de l'information des
différents partenaires. Outre le préfet, le trésorier-payeur
général et le représentant local de la Banque
de France siègent à cette commission.
Par ailleurs, le préfet nomme, pour un an, deux personnalités
choisies l'une sur une liste transmise par l'association française
des établissements de crédit, l'autre sur une liste
transmise par les associations familiales ou de consommateurs.
Le siège de la commission est fixé par le directeur
de la Banque de France et les dossiers y sont adressés.
La présidence, exercée par le préfet, permet
de réaliser une synthèse des travaux et d'assurer
leur cohérence. Les fonctions de vice-président
ont été dévolues au trésorier-payeur
général.
Le débiteur qui désire présenter un dossier
de surendettement doit saisir la commission du lieu de son domicile
en lui adressant une déclaration suffisamment précise.
Au vu des documents transmis, la commission décide s'il
y a lieu ou non d'ouvrir la procédure de redressement,
et en avise le débiteur ainsi que ses créanciers.
Un état exact et précis de l'endettement et des
ressources du débiteur sera dressé, et la concertation
entre les différentes parties pourra être entreprise
afin de parvenir à un plan conventionnel de règlement
qui ne devra laisser place à aucune ambiguïté.
Les administrations peuvent participer à l'élaboration
du plan et faciliter son exécution. Le trésorier-payeur
général étant vice-président de la
commission, son pouvoir de décision est essentiel.
Les modalités d'apurement du passif contenues dans ce plan
peuvent être diverses (délais de paiement, rééchelonnement,
baisse du taux d'intérêt des crédits, remise
de dette, vente amiable de biens immobiliers...), mais elles s'appliquent
en fait différemment selon que les dettes sont de nature
commerciale (emprunts, loyers, téléphone, électricité,
gaz...) ou fiscale.
Il convient en effet de noter que le plan de règlement
ne présente un caractère contraignant qu'à
l'égard des créanciers privés, l'État
conservant vis-à-vis des dettes fiscales tout pouvoir d'en
poursuivre le recouvrement aux conditions qu'il fixe, sous réserve
des pouvoirs de contrôle exercés par le juge.
S'agissant des dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes
de sécurité sociale, le débiteur peut saisir
la commission des chefs des services financiers et des représentants
des organismes de sécurité sociale, seule compétente
pour accorder des moratoires en la matière.
Cette commission instituée dans chaque département
par le décret no 63-1191 du 2 décembre 1963 modifié
par les décrets nos 78-486 et 86-908, a pour rôle
d'établir des plans de recouvrement échelonné
et d'émettre, pour les titulaires de marchés des
collectivités publiques, des avis sur leurs demandes en
remise ou modération des majorations de droits et pénalités
fiscales.
Le trésorier-payeur général préside
la commission. Il est assisté du directeur des services
fiscaux, du directeur régional des affaires sanitaires
et sociales ou du directeur de la sécurité sociale,
des directeurs des organismes de sécurité sociale
des différents régimes chargés du recouvrement
des cotisations dans le département.
Si le débiteur est redevable de cotisations de la mutualité
sociale agricole, le directeur du travail y participe ainsi que
le directeur régional des douanes si des droits et taxes
sont dus à cette administration.
Toute personne physique ou morale, redevable d'impôts et
taxes de toute nature, de produits divers du budget et de cotisations
de sécurité sociale peut saisir la commission territorialement
compétente, à savoir celle de son domicile ou celle
du siège de son principal établissement si des activités
sont exercées dans des lieux différents.
Outre le débiteur lui-même, la commission peut également
être saisie par l'un ou plusieurs de ses membres agissant
de leur propre initiative lorsque les dettes atteignent dans leur
ensemble un montant assez élevé.
La commission de surendettement dispose également de cette
faculté de saisine, qui est facilitée par la présence
du trésorier-payeur général dans les deux
organismes.
Lors du dépôt de son dossier, la personne débitrice
doit produire un état précis de ses dettes fiscales
et sociales, un état des éléments composant
son actif ainsi que des propositions pour apurer sa dette. L'avis
des comptables et organismes chargés du recouvrement des
sommes dues figure également au dossier. La commission
s'efforce de déterminer, le cas échéant,
les dettes existant envers les fournisseurs et les établissements
de crédit.
Après examen de la demande, la commission des chefs des
services financiers peut décider d'établir un plan
de recouvrement, ou de laisser les poursuites s'exécuter.
En cas d'élaboration d'un plan, celui-ci doit tenir compte
de l'avis des comptables publics et organismes en cause, mais
la commission peut passer outre à un avis défavorable
si des circonstances particulières le justifient.
La décision de la commission des chefs des services financiers
peut se traduire par des délais de paiement, un rééchelonnement
de la dette fiscale ou bien encore par des remises d'impôt
ou de pénalités. Le plan de recouvrement constituant
une mesure gracieuse, le non-respect par le débiteur des
mesures qu'il contient a pour effet de le rendre caduc. Le plan
de recouvrement peut en outre être remis en cause dans le
cas d'infraction aux réglementations fiscales ou sociales,
de diminution des garanties données aux créanciers,
de faillite ou de décès.
Lorsque le montant de la dette fiscale s'avère peu important,
les demandes de délais et/ou de remise d'impôt sont
adressées non pas à la commission des chefs des
services financiers, mais aux autorités qui ont compétence
pour les traiter dans le cadre des procédures habituelles
de réclamation.
Les directions des services fiscaux et les centres des impôts
reçoivent les demandes relatives aux remises du principal
de l'impôt direct (pas de remise possible sur les impôts
indirects tels que taxe sur la valeur ajoutée, droits de
mutation ou de succession etc.), et des pénalités
d'assiette.
Les trésoreries sont compétentes pour les demandes
de délai de paiement, de remise des majorations pour paiement
tardif, de mainlevée des actes de poursuites...
Les décisions favorables rendues par les administrations
financières figurent en général, et pour
mémoire, dans le plan de redressement élaboré
par la commission de surendettement.
Il convient de noter que les lois de 1989 et 1995 relatives au
surendettement des ménages n'ont pas conféré
au juge le pouvoir d'accorder des délais ou remises à
l'égard des dettes fiscales. Il peut toutefois prendre
unilatéralement la décision de suspendre provisoirement
les procédures d'exécution, y compris pour ce qui
concerne les dettes fiscales, lorsqu'il apparaît que ces
poursuites sont de nature à aggraver la situation du débiteur.
La suspension provisoire des poursuites a certes des effets limités
dans le temps - un an maximum -, mais elle n'en constitue pas
moins une mesure exceptionnelle qui permet d'imposer une trêve
à tous les créanciers, y compris donc au comptable
public.
Le redevable défaillant dispose dans certains cas mais
pas toujours, de possibilités de recours contre les décisions
qui le concernent.
Ainsi, les remises gracieuses prononcées par les directions
des services fiscaux sont susceptibles d'un recours hiérarchique
auprès du directeur général des impôts.
Les décisions prises en la matière par le directeur
général des impôts, voire par le ministre
de l'économie et des finances, sont elles aussi susceptibles
de recours devant les mêmes autorités, mais seulement
si des faits nouveaux sont invoqués.
En revanche, aucune voie de recours n'est prévue par les
textes à l'encontre des décisions prises par la
commission des chefs des services financiers.
S'agissant de la commission de surendettement, le plan de règlement,
une fois accepté, s'impose aux parties.
Dans l'hypothèse où aucun accord n'est intervenu
entre les créanciers, la commission peut, à la demande
du débiteur, recommander certaines mesures, telles un report
ou un rééchelonnement du paiement des dettes, la
réduction des taux d'intérêt, ou l'imputation
des paiements en priorité sur le capital.
Le plan recommandé peut faire l'objet d'une contestation
par toute partie en présence devant le juge de l'exécution,
qui, après contrôle, peut en modifier la teneur.
La décision prise par le juge n'est susceptible d'aucun
recours.
L'examen des dossiers transmis récemment au Médiateur
de la République en matière de surendettement fiscal
met en évidence plusieurs sortes de difficultés.
En premier lieu, la procédure d'apurement des dettes fiscales
peut faire échec à la mise en úuvre du plan
de règlement négocié par la commission de
surendettement.
Lorsqu'ils ont à statuer sur les dettes fiscales d'un redevable
qui a, par ailleurs, déjà obtenu un plan de règlement
négocié de la part de la commission de surendettement,
les comptables publics comme la commission des chefs des services
financiers ne sont pas tenus par cette décision. Ils peuvent
ne pas être disposés à accorder une mesure
similaire, alors que le débiteur se trouve déjà
engagé dans les limites de ses possibilités financières
pour le paiement de ses autres créanciers.
L'engagement des poursuites en vue du recouvrement immédiat
de tout ou partie des dettes fiscales, par voie d'avis à
tiers détenteur par exemple, a alors pour effet d'empêcher
le débiteur en situation de surendettement d'honorer le
plan de redressement, puisque le Trésor public viendrait
prélever le peu de ressources disponibles.
Une telle situation ne devrait normalement pas se produire, la
présence du trésorier-payeur général
dans la commission de surendettement devant permettre d'apprécier
les capacités de remboursement en tenant compte de l'ensemble
des dettes, fiscales et non fiscales. Par ailleurs, le trésorier-payeur
général peut informer l'administration fiscale de
l'existence d'un plan de règlement en faveur d'un contribuable,
et suggérer des mesures gracieuses propres à en
assurer une correcte application.
Il apparaît cependant que le débiteur n'est malheureusement
pas à l'abri de ce genre de surprise.
Ainsi, M. F... fait l'objet, en 1990, d'un plan d'apurement de
sa dette en commission de surendettement, et bénéficie
dans le même temps de la remise gracieuse des impôts
directs restant dus auprès du Trésor public.
Or, en 1993, M. F... a la désagréable surprise de
se voir notifier un avis à tiers détenteur sur son
compte bancaire, au titre d'une ancienne dette de taxe sur la
valeur ajoutée relative à l'année 1987.
Les poursuites engagées à son encontre l'empêcheront
non seulement d'honorer le plan de règlement obtenu en
commission de surendettement, mais aussi de faire face aux besoins
de la vie courante.
Il est apparu que cette dette de taxe sur la valeur ajoutée
n'avait pas été prise en compte lors de l'élaboration
du plan, sans doute parce que son recouvrement incombait non pas
aux services déconcentrés du Trésor mais
au receveur des impôts, et qu'il s'agissait d'un impôt
indirect non susceptible de remise gracieuse.
L'intervention du Médiateur dans cette affaire permettra
cependant d'obtenir la levée des poursuites, un plan de
règlement de cette dette adapté à la situation
financière du débiteur, ainsi que la remise des
pénalités mises à sa charge.
Mlle S... ne bénéficiera pas, quant à elle,
de la même clémence. Licenciée à trois
reprises, alternant des périodes de chômage et des
travaux d'intérim, elle s'efforce d'acquitter les échéances
prévues par le plan de règlement fixé par
la commission de surendettement, dès qu'elle dispose de
ressources suffisantes.
Redevable en outre de 27 000 F auprès du Trésor
public, elle ne peut cependant respecter les délais de
paiement qui lui ont été accordés par le
comptable, les mensualités ayant été fixées
à un niveau manifestement incompatible avec ses ressources
et les échéances fixées par le plan de surendettement.
Le Trésor public sera, de ce fait, amené à
pratiquer des saisies-arrêts sur ses salaires et ses comptes
bancaires, faisant ainsi obstacle à la réalisation
du plan de règlement fixé par la commission de surendettement.
Malheureusement pour Mlle S..., l'intervention du Médiateur
dans cette affaire se soldera par un échec.
En second lieu, l'insolvabilité du débiteur limite
les possibilités de règlement amiable des dettes
fiscales.
Les administrations financières sont soumises à
des contraintes légales qui restreignent leurs possibilités
de transaction.
Que ce soit en matière de remise ou de délais de
paiement, les services fiscaux et les services du Trésor
n'ont pas toujours la possibilité de prendre en considération
la situation des débiteurs en grande difficulté
financière ou sociale.
Dans certains cas en effet, la loi exclut expressément
toute possibilité d'accorder des remises ou délais.
Ainsi, aucune remise ou modération en principal ne peut
être accordée pour les impôts indirects (droits
de succession, taxe sur la valeur ajoutée, etc.).
Dans d'autres cas, la loi fait peser sur le comptable chargé
du recouvrement (impôts, douanes ou Trésor) une responsabilité
personnelle et pécuniaire (article 60 de la loi de finances
du 23 février 1963) qui limite en fait, sinon en droit,
les possibilités de recours à des formes de règlement
négocié de la dette fiscale.
Le comptable public doit en effet justifier, auprès du
juge des comptes, des diligences qu'il a accomplies pour recouvrer
les créances fiscales prises en charge dans ses écritures,
sous peine de se voir constituer lui-même débiteur
d'un impôt ou d'une taxe due par un contribuable défaillant
ou insolvable.
Il convient à cet égard de noter que la procédure
d'admission en non-valeur mise en úuvre pour les créances
irrécouvrables ne constitue qu'une mesure administrative
d'apurement provisoire des comptes. Cette procédure n'éteint
donc pas la dette contractée par un redevable défaillant,
qui sera à nouveau poursuivi en cas de retour à
meilleure fortune.
Ces différents exemples font apparaître les limites
des mesures législatives et réglementaires mises
en úuvre.
La France n'étant pas le seul pays concerné par
le surendettement, la Communauté européenne s'est
saisie de cette question. Elle étudie actuellement les
dispositions en vigueur dans les différents États
membres en vue d'une éventuelle harmonisation.
